정치권 지방행정개편안은 결국 '중앙집권'

이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 3월 26일 인천경실련 정기총회에서 현재 정치권에서 논의되고 있는 지방행정체제 개편안에 대해 가차 없이 비판했다.

이 교수는 정부와 국회에서 추진하고 있는 지방행정체제개편론의 본질은 사실상 중앙정부의 권력을 강화해 중앙정부와 국회가 정치권력ㆍ경제권력ㆍ입법권력 등 모든 권력을 독점하는 것이라고 주장했다.

현재 정치권에서 논의되고 있는 지방행정체제개편론은 대체로 도를 폐지하고 시ㆍ군을 통합하는 것이다. 얘기인즉 행정계층(광역시도-시군구-읍면동)을 1단계 감축하기 위해 도를 폐지하고, 수개의 시군구를 통합해 적정한 규모로 광역화하며, 읍면동을 준 자치단체화 한다는 것.

이에 대해 이 교수는 "16개 광역시ㆍ도를 40~70개 통합광역시로 분할하고, 기초지방자치단체인 시ㆍ군은 폐지하려는 발상이다. 결국 통합광역시는 분할된 도로서 의미를 가지게 돼 기존 도의 기능은 국가가 흡수하는 것"이라며 "이는 지역공동체의 해체와 정체성의 혼란, 중앙집권의 가속화를 가져오게 된다. 일본이나 독일은 시대 흐름에 맞춰 지역정부 또는 지방국가의 강화로 지역경쟁력을 강화하려고 하는데 반해 우리는 시대에 역행하는 발상을 하고 있다"고 비판했다.

그는 또 "40~70개로 분할된 광역시ㆍ도가 들어서면 사사건건 지방정부가 대립하게 되고, 시군구를 통폐합해 기초단위를 만드는 것 역시 주민들의 삶과 더욱 동떨어진 행정체계를 낳는 것으로, 이는 오히려 효율성을 밑에서부터 뿌리 뽑겠다는 발상"이라고 덧붙였다.

이 교수는 지방행정체계개편 논의를 그릇에 빗대 표현했다. 즉, 그릇에 담길 내용물과 그 양에 따라 그릇을 결정해야 하는데 내용물과 그 양에 대한 논의는 빠진 채 그릇이 큰지 작은지만을 논의하고 있다는 것.

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▲ 이기우 교수 인하대 법학전문대학원 이기우 교수는 현 정치권에서 진행 되고 있는 지방행정체계논의는 되레 중앙집권을 강화하는 것이라고 비판했다. ⓒ 김갑봉

▲ 이기우 교수 인하대 법학전문대학원 이기우 교수는 현 정치권에서 진행 되고 있는 지방행정체계논의는 되레 중앙집권을 강화하는 것이라고 비판했다. ⓒ 김갑봉

이 교수는 "무엇을 위해 지방행정체계를 개편하려고 하는가가 핵심인데 그게 빠져있다"며 "지방정부의 역할에 따라 큰일 하려면 지방정부가 커야하고, 작은일 하려면 작아야 하는 것"이라고 말했다.

중앙정부와 지방정부, 지방정부와 지방정부간 기능분배 내지 기능재분배 문제는 지방행정체계 개편문제의 핵심적인 요소다. 하지만 현재 정치권에서 논의되고 있는 것은 행정계층문제와 행정구역 개편에만 치우치고 있다.

1991년부터 지방자치시대가 열렸지만 사실상 중앙정부와 국회에서 모든 것을 다 결정하고 있다. 지방자치의 근간인 재정만 보더라도 우리나라의 재정구조는 2008년 현재 여전히 국세와 지방세의 비중이 8대 2이며, 전체 재정의 54%이상이 중앙정부 예산이고 지방정부 재정은 35%수준이다.

이에 대해 이 교수는 "지역의 산업정책과 경제문제까지 중앙정부가 다 결정하고 재원도 중앙정부에 의존하고 있다"며 "이런 구조로는 중앙정부의 과부하를 유발하게 돼 어떤 대통령이 나오더라도 한 가지도 제대로 되는 게 없다. 역으로 지방정부는 제 돈 아닌 남의 돈으로 살림하다 보니 도덕적 해이를 불러온다"고 말했다.

국가경쟁력 아닌 지역경쟁력 확보가 시대요구

일본정부는 2007년부터 지방행정체계 개편에 대한 논의를 본격적으로 진행하고 있다.

일본정부는 ▲중앙으로 집중돼있는 '정부의 큰 구조'를 지방으로 이양 ▲지방정부의 재정기반 안정 ▲글로벌시대 국제경쟁력은 국가가 아닌 지역(지방정부)경쟁력, 이렇게 크게 3가지 목표를 중심으로 지역행정체계 개편 논의를 진행하고 있다.

일본 인터넷신문 <쟌쟌 janjan>에 따르면 "일본은 일찍이 고도성장기 시대에는 '일본'이라고 하는 '국가'의 크기와 시스템이 최적규모였기 때문에 경제성장이 잘됐다"며 "하지만 현대사회가 스피드화되고 IT화, 다양화된 지금은 덩치 큰 국가보다는 변화에 재빠르게 대응할 수 있는 지방정부가 더 효율적"이라고 개편논의에 대해 설명했다.

<쟌쟌>은 또 "지역마다의 특색(농산물ㆍ관광자원ㆍ산업 등)을 지역의 장점으로 살리는 경제 전략에 의해 세계에서 그 가치를 인정받는 것이 지역번영을 위해 중요하다. 예를 들면, 파우다 스노우 스키장으로 세계 관광객이 방문한다든가, 일본의 재래종 소의 맛이 평판이 좋아 아시아 사람들이 먹으러 온다든가 하는 것"이라며 "그래서 그러한 지역을 좀 더 전략적으로 늘려가는 것이 중요하고, 그러기 위해서 적정한 크기가 도주인 것"이라고 보도했다.

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▲ 도주제 도주제의 일반적인 정의는 1)현재 도도부현제도를 폐지하고, 2) 다수의 도도부현을 통합한 면적규모를 가지는 광역행정체=도주(道州)를 만들고 3) 자립을 위한 권한을 준다. 도주제의 도주(道州)는 현행 9도주(道州), 11도주(道州), 13도주(道州)등으로 나누는 안이 있지만, 확정하지 않았다. 자민당안과 그외 단체에서도 나오고 있는 구분의 대표적인 세가지 안이다.

▲ 도주제 도주제의 일반적인 정의는 1)현재 도도부현제도를 폐지하고, 2) 다수의 도도부현을 통합한 면적규모를 가지는 광역행정체=도주(道州)를 만들고 3) 자립을 위한 권한을 준다. 도주제의 도주(道州)는 현행 9도주(道州), 11도주(道州), 13도주(道州)등으로 나누는 안이 있지만, 확정하지 않았다. 자민당안과 그외 단체에서도 나오고 있는 구분의 대표적인 세가지 안이다.

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▲ 도주제3 13도주제

▲ 도주제3 13도주제

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▲ 10도주 도주제

▲ 10도주 도주제

이를 위해 일본은 현 행정체계인 도도부현(우리나라 광역시도), 시구정촌(우리나라 시군구-읍면동)체계를 이른바 도주제(道州制)로 바꾸는 논의를 하고 있다. 일본의 47개 도도부현(도쿄도ㆍ홋카이도ㆍ오사카부ㆍ가나가와현 등)을 9~13개 정도로 통합해 광역 도주를 신설해 자치권을 부여하는 방식을 고민하고 있다.

이 교수 역시 일본의 도주제를 언급하면서 '포스트산업화'시대를 주목했다. 이 교수는 "국가 간 경쟁력보다 지역 간 경쟁력이 중요한 시대가 왔다. 지금시대는 소품종다량생산시대를 벗어나 다품종소량생산시대로 가고 있지 않냐?"며 "정보기술 발달로 정보의 중앙독점이 붕괴되면서 지방도 이제 충분한 정보를 가지고 있다"고 설명했다.

그는 또 "전문화되고 고도화된 사회일수록 불확실성이 증대한다. 이를 해결하려면 위험을 분산시켜야한다. 이를 위해 중앙으로 집중돼있는 결정권을 하향 이동하는 것"이라며 "통일 문제 관련해서도 이 시대는 권력분점을 통해 북한의 특성을 상당한 부분 인정할 수 있는 탄력적이고 열린 정치질서를 요구받고 있다"고 덧붙였다.

국방ㆍ외교ㆍ통화는 중앙정부, 경제ㆍ산업ㆍ교육은 지방정부

지방행정체계 개편 논의의 핵심은 무엇보다도 민주주의의 발전이다. 중앙으로(행정부ㆍ입법부ㆍ사법부)로 집중돼있는 권력을 지방으로 이양해 지역 주민들이 진정한 의미에서 풀뿌리 지방자치를 실현하는 것이다.

그러기 위해서는 현재 중앙에서 결정된 사업들을 지방이 실행에만 옮기는 것이 아니라, 나름대로 재원마련구조와 정책결정권한을 갖고 책임지는 구조를 만들어야한다.

이 교수는 "지도 위에 선 긋는 것으로 행정체계가 개편되고, 지방으로 권력이 이양되는 것이 아니다"며 "각 지역은 나름대로 역사ㆍ문화ㆍ사회적 특성을 지니고 있기 때문에 이를 무시한 채 행정체계를 개편하는 것은 어불성설"이라고 못 박았다.

그는 "지방정부가 재량권을 행사할 수 있어야 한다. 그래서 지방정부에 경제정책과 산업정책을 스스로 계획할 수 있는 권한을 줘야 한다. 그래야 중앙에 의존하는 것을 탈피할 수 있다"며 "그렇게 하기 위해서는 입법권과 사법권의 일부를 지방정부로 이양해야한다"고 설명했다.

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▲ 일본도주제 도주제는 지금 일본의 중앙집권체제를 바꿔서, 지방분권으로 나아간다. 동시에 정부와 지방의 이중 삼중 행정을 고쳐 정부의 기능을 슬림화한다. 그림처럼 현재 일본의 위치에서 오른쪽 선이 올라간 방향. 이것들은 상세한 것에서 다소 차이가 있지만, 지방이 할수 있는한 권한과 재원을 이동해서 정부의 역할을 한정한다는 것에 공통으로 하고 있는 것으로 대체로 같은 것을 목표로하고 있다고 말할 수 있다. ⓒ janjan

▲ 일본도주제 도주제는 지금 일본의 중앙집권체제를 바꿔서, 지방분권으로 나아간다. 동시에 정부와 지방의 이중 삼중 행정을 고쳐 정부의 기능을 슬림화한다. 그림처럼 현재 일본의 위치에서 오른쪽 선이 올라간 방향. 이것들은 상세한 것에서 다소 차이가 있지만, 지방이 할수 있는한 권한과 재원을 이동해서 정부의 역할을 한정한다는 것에 공통으로 하고 있는 것으로 대체로 같은 것을 목표로하고 있다고 말할 수 있다. ⓒ janjan

이를테면 국방ㆍ외교ㆍ금융ㆍ통화ㆍ공정거래ㆍ출입국관리ㆍ국적ㆍ각종사회보험ㆍ첨단과학 등에 대해서는 중앙정부가 배타적으로 입법권을 행사하게 하되, 그 외 영역인 지방자치ㆍ지방교육ㆍ지방산업ㆍ지방경제ㆍ지방계획ㆍ보건ㆍ문화ㆍ지방세 등은 지방정부의 배타적 입법 영역으로 두자는 것.

이와 더불어 이 교수는 지방행정체계의 바람직한 개편 방안의 주된 관점을 경제적 관점에 초점을 둬야한다고 주장했다. 이 교수는 "인천이 270만 인구 내외라고 하는데 이 규모로는 독자적으로 경제 문제를 해결할 수 없다"며 "270만으로도 안 되는데 더 쪼개 인구 100만~150만 단위 도시를 만들겠다는 것은 다시 한 번 강조하지만 결국 중앙정부가 다 독점하겠다는 것"이라고 말했다.

이 교수는 앞서 얘기한 현 정치권의 개편안이 지닌 문제점을 극복하고, 지방정부가 독자적으로 자치권을 갖고, 경제 문제를 해결하기 위한 대안으로 인구 1000만~1500만 단위의 광역도(道)를 제시했다. 현재 도의 역량과 규모를 확대해 지방국가 내지 지방정부로서 지역경제와 지역산업 등을 총괄하는 정치단위가 되도록 하자는 것이다.

이 교수는 구체적으로 "부산ㆍ울산ㆍ경남을 통합하고, 한걸음 나아가 여기에 대구ㆍ경북까지도 통합할 수 있다. 마찬가지로 전남ㆍ전북ㆍ광주를, 충남ㆍ충북ㆍ대전을 통합하는 방안을 고려할 수 있다"며 "수도권은 서울과 인천 또는 경기와 인천으로 묶는 방안, 제주와 강원은 별도로 두는 방안"을 제시했다.

이어 그는 "시군구와 읍면동의 경우도 풀뿌리지방자치를 위해서 시군구는 사실 주민과 더욱 밀접해야한다"며 "물리적으로 통폐합할 것이 아니라 생활구역과 행정구역 등의 불일치에서 오는 불편을 해소하는 차원에서 아울러 가까운 정부로서 주민편익 향상을 위해 분할 또는 통합이 필요하고, 읍면동의 주민자치기능은 더욱 강화돼야한다"고 덧붙였다.

정부가 제시한 '5＋2 광역경제권'에 대해 이 교수는 "엄밀히 얘기하면 정부안은 경제단위는 묶어 놓고 정치권력은 결국 중앙에서 다하겠다는 것"이라며 "핵심인 정치권력이 빠져 있어 이 안에서는 지역정치단위가 할 수 있는 것이 없어 중앙정부 의존성은 여전한 방안"이라고 지적했다.