'무상교통'은 포퓰리즘? 이렇게 하면 가능하다

최근 들어 구리, 평택, 전주 등을 비롯한 여러 지역에서 버스 민영제의 폐해를 해소하기 위해서 버스 공영제 도입을 강력하게 주장하고 있다. 버스 민영제 하에서 시민들의 이용불편은 늘어나고 종사자들의 노동조건은 계속 악화되는 반면, 버스 업체들의 보조금 횡령과 각종 비리 의혹 등은 끊이지 않기 때문이다. 버스 민영제를 개선하기 위해 도입된 버스 준공영제도 일정 정도 성과는 있었지만 한계에 부딪히면서 버스개혁에 대한 요구가 점점 높아지고 있는 실정이다.

이번 6·4 지방선거에 경기도지사 출마를 선언한 원혜영 민주당 의원과 김상곤 전 교육감도 이러한 흐름을 인식하고 버스 공영제를 공약으로 내걸게 된 것이다. 김상곤 전 교육감은 무상교통까지 주장하면서 대중교통 관련 논의를 확대하고 있다. 그럼에도 버스 공영제와 무상교통 관련 내용들이 아직 제대로 알려지지 않아서 관련 논의에 조금이라도 도움이 되고자 본 글을 소개하고자 한다.

이미 사유재산화 돼버린 버스 노선이 문제

먼저 원혜영 의원의 대표 공약인 버스 공영제를 살펴보자. 일반적으로 버스 공영제 도입을 주장하면 재정적 문제를 많이 언급한다. 하지만 버스 공영제를 추진하는데 있어서 가장 큰 걸림돌은 재정이 아니라 버스 노선을 사실상 사유재산으로 인정하는 법체계다. 우리나라에서는 거의 대부분의 버스가 기한규정 없는 '일반 면허'로 운영되면서 노선의 사유화가 이뤄졌다. 민영버스회사들의 노선은 사유재산으로 인정되고 있기 때문에 자진 반납을 하지 않는 이상, 정부가 맘대로 인수를 하게 되면 재산권 침해가 된다.

물론 법 85조에 근거해서 강제적으로 사업면허를 취소하여 노선을 인수할 수도 있다. 하지만 면허 취소 조항이 너무 일반적이고 형식적이라서 법을 개정하지 않으면 행정소송에 걸려서 무효가 될 가능성이 높다. 그러므로 현재 법체계 내에서 버스 공영제를 도입하려면 버스 노선을 시장가치로 지불하고 업체로부터 인수해야 한다. 하지만 업체들이 순순히 노선을 내어줄 리도 없고 설사 내어준다고 해도 버스 공영제 전환비용이 너무 높아져서 실익이 떨어진다.

이러한 버스 민영제를 개선하기 위해 도입된 MB식 준공영제(수입금관리형)도 민간사업자의 노선의 소유권을 인정하되, 정부가 운영비용을 모두 보존하는 대가로 버스 사업주로부터 노선의 조정권(사용권)을 위탁받은 형태이므로 크게 다르지 않다. 오히려 버스 준공영제는 여러 가지 허점이 많아서 사업주들의 이윤을 과도하게 보장하는 제도로 전락해 버렸다. 그래서 버스 공영제는 철도의 사례처럼 민영화를 저지하는 차원이 아니라, 한국의 버스운영체제를 민영화에서 공영화로 패러다임을 바꾸는 일이므로 대단히 어려운 일인 것이다.

한정면허 전환 통해 정부가 노선 환수해야

그러면 어떻게 해야 버스 공영제를 제대로 도입할 수 있을까? 재산권 침해와 공영제 전환비용을 대폭 줄이기 위해서는 일단 현재의 면허체계를 면허의 기간이 없는 '일반면허'에서 기간이 있는 '한정면허'로 전면 전환해야 한다. 한정면허로 전환하게 되면 일정기간이 끝나면 정부가 노선을 회수할 수 있으므로 인수비용도 들지 않고 재산권 침해 문제도 해소할 수 있다. 노선별로 면허를 재갱신 할 수도 있고 지방정부가 정책적 판단에 따라 인수하여 공영화를 추진할 수도 있는 것이다. 또는 사업면허 취소 규정을 실효적으로 개정하여 지방정부가 법적 안정성을 가지고 사업면허를 취소하는 것도 대안이 될 수 있다.

결과적으로 법체계 자체를 버스 공영제에 우호적으로 변화시켜야 하는 것인데 그런 측면에서 버스 공영제는 지자체 의제가 아니라 중앙정부의 의제라고 볼 수도 있다. 버스 사업주 등의 강력한 반대세력이 존재하기 때문에 대통령과 여당이 집권 초기에 의지를 가지지 않으면 실현되기 어려운 과제일 수도 있다. 그럼에도 버스 공영제는 교통복지 확대와 버스업의 정상화, 대중교통체계 발달에 있어서 매우 필요한 정책적 수단이다. 민영제와 준공영제가 모두 정답이 아닌 상황에서 이제는 버스 공영제로 가는 길을 한 번 걸어볼 때인 것이다.

경기도 수송분담율 승용차 47.8%, 버스 29.8%

이번에는 김상곤 전 교육감이 주장하는 무상교통 관련해서 논의를 해보자. 경기도의 연간 버스이용 요금은 1조 5천억 원 정도이므로 무상교통을 전면적으로 실시하게 되면 일단 1조 5천 억 원 정도가 필요하다(물론 전면 무상교통이 실시되면 버스 수요가 늘어나서 비용은 더 늘어날 것이다). MB의 4대강 예산에 비하면 대단히 적지만 경기도 입장에서는 부담이 될 수밖에 없다. 그럼에도 무상교통 관련해서 제대로 된 논쟁이 되기 위해서는 재정 문제 이전에 왜 무상교통인가에 대한 논의가 선행되어야 한다.

2011년 현재 경기도의 수단별 통행량(경기도 자료)을 보면 승용차 수송분담율은 47.8%, 버스는 29.8%, 전철/철도는 9.0%이다. 그리고 경기에서 경기로의 통행이 전체 통행량에서 65.3% 차지한다. 경기도는 서울시와 다르게 승용차 수송분담율이 대중교통보다 높은 것이다. 전철과 버스와 같은 다양한 대중교통수단이 밀집되어 있는 서울시보다 상대적으로 대중교통이용이 불편하기 때문에 승용차 이용이 높은 것이다. 그러므로 경기도의 무상교통은 승용차 중심의 교통체계를 저렴하고 편리한 대중교통으로 전환하기 위한 사회적 의제로서 제시되어야 한다.

더 나아가서는 몇 십조에 이르는 경기도의 자동차 도로 건설 예산과 GTX(수도권광역급행철도) 사업 대신에, 버스 중심의 대중교통체계로 전환하겠다는 패러다임의 변화도 내포해야 한다. 그러한 인식이 전제된 상태에서 합리적이고 실현가능한 재원 조달 방안이 구체적으로 논의된다면 건강한 논쟁이 될 수 있을 것이다.

예를 들면 교통혼잡비용 징수 등의 적색교통(자동차)에 대한 비용을 늘리고 교통복지 차원에서 중앙정부의 지원을 요구한다면 재원 확보도 한층 수월해질 수 있다. 아울러 서울시에서는 버스운영으로 4조원 이상의 사회경제적 편익 발생한다고 하는데 이러한 눈에 보이지는 않는 편익도 재정방안 논의에서 고려되어야 할 것이다.

먹을거리만큼 중요한 경기도의 교통문제

2010년 지방선거에서 무상급식 정책으로 선거를 주도한 진보개혁진영이 이번엔 버스 공영제와 무상 교통 의제를 들고 나왔다. 다소 생소해 보일 수도 있지만 무상급식처럼 버스라는 대중교통 또한 민생과 직결되는 문제다. 특히 매일 장거리를 어렵게 출퇴근하는 경기도민들에게는 대중교통 문제가 먹는 문제만큼 중요하고 절실하다.

이번 6·4 지방선거에서 원혜영 의원과 김상곤 전 교육감이 건강한 경쟁을 통해서 경기도민의 대중교통 문제가 이슈가 되고, 궁극적으로는 교통복지의 확대라는 유종의 미가 거둬지길 진심으로 바란다.

덧붙이는 글 이영수 기자는 사회공공연구원 연구위원이자 경제학 박사입니다.

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