참으로 기나긴 고통의 세월이었다. 역사가 과거 유신시절로 돌아간 듯한 어둠의 시대였다. 우리가 이미 획득했다고 믿었던 그 민주주의의 원칙과 틀은 걷잡을 수 없이 무너졌다. 그러나 마침내 시민들은 이 어둠을 촛불로 몰아냈다. 독재자는 자기의 성에 유폐됐고, 우리는 광장에 섰다.
이제 우리의 임무는 무엇인가? 그것은 광장을 불살랐던 촛불의 열기를, 그리고 "모든 권력은 국민으로부터 나온다"는 그 뜨거운 외침을 진정한 민주주의의 제도화로 승화시키는 것이라 믿는다. 광장의 열기가 그저 추상적이고 선언적인 차원에서 머물러서는 안 될 것이다. 그리하여 구체적인 법률과 제도로써 정립되고 실행돼야 할 것이다. 이를 위해 몇 가지 제안을 <오마이뉴스>에 연속 기고한다. - 기자 말
민주주의란 시민들이 단순한 '참여'의 범주를 넘어서 자신을 지배하는 지배자를 통제, 지배할 수 있음을 의미하는 것이다. 다시 말해, 민주주의란 어떠한 권력행위에 대하여 대중들이 감시하고 평가하며 그에 상응하는 판단과 행동을 내릴 수 있어야 한다.
국정원의 세월호 참사 관련 의혹이 점점 사실로 드러나고 있다. 뿐만 아니라 간첩조작사건을 비롯하여 댓글 사건과 민간인 사찰 그리고 정권만을 위한 각종 정보활동은 국민들의 커다란 공분을 일으키고 있다. 과연 국정원은 무엇을 위하여 존재해야 하며, 어떻게 국민이 통제할 수 있는가?
음지에 숨어 국민을 옥죄는 왜곡된 조직을 이대로 둬서는 안 된다. 무엇보다도 국내 정보수집을 비롯한 국내사찰분야 활동은 일체 폐지되어야 하고, 문제가 되고 있는 수사권은 다른 기관으로 이관되어야 한다. 정보기관이 수사권을 보유할 경우, 인권보장을 위하여 준수해야 하는 '적법절차'에 대한 통제가 사실상 불가능하다. 미국의 CIA도 수사권을 가지고 있지 않다. 특히 시민이 참여하는 독립된 정보감독위원회가 신설되어 국정원에 대한 시민통제 시스템이 마련되어야 한다.
미국의 경우, 국가정보기관을 감독하는 정보감독위원회가 있다. 3인의 위원 중 1인을 대통령 임명하고, 나머지 2인은 민간인으로 구성된다. 그 권한은 실정법이나 대통령 지시사항을 위반한 정보활동에 대해 대통령에게 보고하고, 위원회가 위법하다고 판단한 정보활동에 관한 보고를 법무부장관에게 이첩한다. 또한 정보기관의 정보활동의 합법성에 관한 기준을 검토하고, 위법적이거나 행정명령 혹은 대통령 지시에 반하는 정보기관의 활동에 대한 보고와 내부 감찰 현황과 그 절차에 대한 검토를 수행한다.
국정원은 나아가 다른 공적 기관과 마찬가지로 국가의 책임 있는 감사기관에 의하여 철저한 조직 진단과 함께 운영 및 예산을 치밀하게 감사받아야 한다. 그리하여 국민을 위한 조직으로 다시 태어나야 한다.
대통령 직속 감사원은 지구상에 없다
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▲ 황찬현 감사원장이 지난 10월 10일 오전 감사원에서 열린 국회 법사위 국정감사에서 의원 질의에 답변하고 있다. ⓒ 권우성
최순실 국정농단 사태에서 치부를 드러낸 기관은 국정원만이 아니다. 정유라 사태 및 이화여대 문제로 드러난 교육부의 탐욕과 무능, 평창올림픽이나 문화인 블랙리스트 등과 관련한 문체부의 위법과 농단 그리고 국방부의 무능 등 수많은 문제점들을 여기에 다시 부연할 필요도 없다.
이러한 공적기관들의 부패, 월권 그리고 권력의 주구화(走狗化)를 방지하고 정상화를 추구하기 위해서는 여러 방안이 모색될 수 있지만, 가장 먼저 감사원이 제대로 기능을 수행해야 할 것이 급선무라고 판단된다.
최소한 지금이라도 감사원이 정확한 위상을 지니고 제 역할을 충실하게 수행만 할 수 있다면, 우리 사회의 부정과 부패 그리고 무능을 바로잡고 국가 기본과 원칙을 바르게 세우는 커다란 계기가 될 것이다. 그러나 지금 우리의 감사원은 있어야 할 자리에 있지 못하고, 해야 할 일을 하지 못하고 있다.
우리나라처럼 감사원이 대통령 직속으로 있는 나라는 이 지구상에 없다. 미국 회계감사원의 경우, 1921년 제정된 예산회계법 제7장에 의하여 회계감사원이 "권력에 대항하여 진실을 말할 의무를 가진 독립된 기관"으로 규정되어 설치되었다. 당시 의회지도자들은 예산 감시기관이 행정부의 외부에 설치되어야 한다고 판단하여 원래 재무부 관할 하에 있었던 회계 감사 기능을 의회 소속으로 이전시켰다.
미국 회계감사원은 연방정부의 예산 지출과 운영에 대한 감사를 임무로 하며, 연방 정부의 예산을 사용하는 모든 사업과 활동을 조사할 수 있는 권한을 가지고 있다. 회계감사원 업무의 10%가 회계 감사이고 나머지 90%는 사업 평가가 차지하고 있다.
회계감사원의 감사결과는 수시로 모든 상하원 의원과 행정부에 제출된다. 그러므로 미국 의원들은 우리처럼 매년 국정감사를 하지 않아도 이 감사보고를 통해 각 부처의 운영상황을 손금 보듯 파악할 수 있고, 예산과 결산 역시 회계감사원의 조사를 토대로 행정부를 충분히 견제할 수 있다. 그리하여 회계감사원은 의회가 본래의 존재 이유를 수행하는 결정적 토대로 작동한다.
우리의 경우에도 국회가 진정한 국회로서의 역할을 하려면 감사원을 반드시 의회에 소속시켜야 한다.
독일의 모든 감사보고서는 일반 국민에게 공개돼
한편 독일의 연방회계검사원은 헌법기관으로서 입법부, 사법부, 행정부 등 어느 부에도 소속되어 있지 아니하다. 독일의 연방회계검사원은 연방정부 및 연방기관들의 예산과 재정운용에 대하여 회계검사, 경제성 검사 그리고 합법성 검사를 수행한다.
공공기관 감사에서 연방회계검사원과 그 직원의 임무 수행을 위하여 필요하다고 인정되는 문건은 요구일로부터 일정한 기한 내에 반드시 제출되어야 한다. 이때 자료제출 의무는 문서가 현존하지 않지만 정상적인 행정에 있어서 기본이 되는 경우에 있어 그 문서를 작성하여 제출하는 것까지 포함한다.
즉, 감사 대상기관은 요청한 문서가 존재하지 않는다는 이유로 자료의 제출을 단순히 거부할 수 없고 이를 작성하여 제출하여야 한다. 만약 감사직원의 정보요청 요구에도 불구하고 감사대상기관이 이를 무시하고 제출하지 않을 경우 감사직원은 즉시 이를 상부에 보고하여 직원회에서 조치를 결정한다. 감사 기준은 적법성, 경제적 효율성 그리고 능률성이다.
모든 감사보고서는 일반에게 공개된다. 이로써 일반 국민들의 감시가 활성화될 수 있고, 감사 직원에 대한 로비활동도 제한할 수 있다. 그리고 감사기관에 대한 개선 압력을 행사할 수 있다.
프랑스 감사원은 제5공화국 헌법 제47조에 기초한 헌법기관으로서 역시 입법, 행정, 사법부 어디에도 소속되지 않은 독립기관으로 존재한다. 프랑스의 감사 시스템은 일원화되어 있고, 신규 채용은 ENA(국립행정학교: 고급공무원 양성을 목적으로 1945년 설치된 이래 프랑스 행정부 고급공무원은 기본적으로 이 학교 졸업자로 이뤄졌다. 1회 입학자는 100명으로 대학졸업자와 현직 공무원 중에서 각각 50명씩 선발한다) 졸업생 중에서 성적 우수자를 선발하여 충원한다.
프랑스 감사원의 직군은 재무감사 직군, 재경감독 직군, 근로감독 직군, 내무부 행정감사관, 문화감사 직군, 사회행정감사 직군, 교육연구행정감사 직군 그리고 내무부 행정감사관으로 구성되어 있다. 대부분의 감사는 감사원 내부에서 이뤄지지만, 확인이 필요한 경우 담당감사관이 수시로 현지 감사를 시행하고 있다.
감사는 행정 각부 기관으로부터 모든 지출계산서 및 증빙서류 원본을 제출받아 실시한다. 원칙적으로 3~5년 동안의 회계집행 사항을 전수 감사하도록 되어있으나 실제로는 인력 및 시간적 제약으로 전체의 1/4 정도를 표본 추출하여 감사를 시행하고 있다. 하지만 모든 계산서 및 증빙서류를 제출하였기 때문에 심리적으로 전수 감사를 받는 효과를 거두고 있다.
미국-독일-프랑스 감사원장, 대통령 임기보다 길다
우리가 주목해야 할 점은 각국 감사원장의 임기이다. 미국의 경우는 15년이고 독일은 12년이다. 프랑스의 경우는 아예 종신직이다. 임기가 이렇게 장기간으로 보장되므로 그 독립성이 더욱 유지되고 장기적 목표를 세워 일관된 정책을 펴나갈 수 있다. 물론 대통령 임기보다 임기가 길기 때문에 그만큼 대통령의 눈치를 볼 필요가 없어진다.
권력에 대항하여 진실을 말하는 감사원, 그것은 지금과 같이 대통령 직속기구로서는 불가능하다. 오직 독립기관으로의 위상을 지닐 때 혹은 의회 소속의 감사원일 때 가능하다.
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