"개헌 논의? 시민 입장에서는 아직 시작도 안 했다"

개헌 논의가 한창이다. 1987년 개헌 이후 30년이 지났기 때문에 현재 사회상이 반영된 헌법이 필요하기 때문이다. 헌법은 최상위 법으로 사회 질서를 유지하고 국민으로 지켜야 할 규범이다. 그렇기 때문에 헌법 개정은 모든 국민이 참여해 토론을 통해 만들어가는 작업이 필요하다.

그러나 과거 한국에서 헌법 개정은 국민이 배제되고 권력자가 자신의 정권 연장을 위해 사용되오기도 했다. 현행 헌법은 6월 항쟁으로 개정된 헌법임에도 정치권 몇몇 인사가 밀실에서 합의했다.

이번 헌법 개정은 어떨까? 한상희 건국대 법학전문대학원 교수는 개헌 과정을 어떻게 보는지 궁금해 지난 13일 건대입구역 근처에서 만나봤다. 이때는 대통령 개헌안이 발표되기 전 시점이다. 다음은 한 교수와의 일문일답을 정리한 것.

"시민 입장에서 '개헌 논의'는 아직 시작되지 않았다"

- 현재(13일)까지 개헌에 대한 흐름을 어떻게 보고 계세요?
"개헌은 촛불 시민의 명령이었습니다. 지난 2016년 겨울 촛불집회에서 나온 가장 강력한 메시지가 '이게 나라냐, 새로운 나라를 만들어야 한다'는 것이었습니다. 그래서 촛불 시민들은 구시대의 나라를 청산하기 위해 대통령을 탄핵했고, 새로운 정권을 창출했습니다.

그렇지만 우리의 삶은 여전히 바뀌지 않고 있어요. 국정농단의 구체제를 쫗아내고 새로운 정부를 만들었어요. 우리는 분명한 승리자입니다. 하지만 여전히 일상에서 우리는 을일 수밖에 없는 상황에 빠져 있습니다. 어쩌면 이런 상태를 바꿔내거나 개선하기 위한 노력이 충분하지 않았다고 할 수도 있을 듯합니다.

물론 국회에 정치개혁특위가 구성되기는 했습니다. 그러나 아무런 결실도 이뤄내지 못했고, 새로운 체제를 만들기 위한 과정으로서의 헌법 개정 역시 국회가 주도해야 함에도 국회는 직무유기로 일관했지요. 오히려 국민 일각에서 개헌안을 만들어 국회를 압박하는 경우도 있었을 정도입니다.

그렇게 지지부진한 개헌 논의 상황에서 대통령이 주도적으로 안을 만들겠다고 했습니다. 이 또한 어쩔 수 없는 방안이긴 하지만, 그럼에도 상당히 유감스러운 사태입니다. 대통령의 개헌안조차도 국민이 주도해 의견을 내고, 그것을 수렴한 결과로 만들어진 것이라기보다 어떻게 보면 엘리트주의처럼 혹은 통치자의 관점에서 '어린 백성들'에게 무언가를 던져 주는 식으로 진행됐어요.

개헌의 주인공은 국민이어야 함에도 국민은 배제된 채 국회의원 또는 대통령과 그의 사람들이 주도해 개헌안을 마련하고 있는 것이지요. 그래서 적어도 우리 시민의 입장에서 본다면 개헌 논의는 아직 시작되지 않았다고 해도 과언은 아닌 듯합니다."

'1987년 개헌'처럼 될까봐 걱정하는 이유

- 1987년 개헌과 비교해보면 어떤가요?
"걱정되는 게... 현재의 국면이 1987년 그때의 전철을 그대로 밟고 있는 건 아닌가 하는 생각이 든다는 점이에요. 1987년은 6월 항쟁을 통해 과거 군사정권을 쫓아내는 데에는 성공한 해이지만, 다양한 대중들이 정치의 장에 나서 자기들의 몫을 헌법에 반영시키고 그 과정에서 정치적인 역량을 확보하는 데 실패했다고 봐도 과언이 아닌 해이기도 합니다.

1987년 민주항쟁이 일어난 뒤 연이은 헌법 개정의 과정은 국민 의사와 전혀 관계없이 이뤄졌습니다. 신군부의 대표 격인 4명, DJ·YS로 대표되는 자유주의 진영의 대표 4명, 이렇게 8명의 국회의원이 소위 '8인회'를 구성해 거의 밀실에서 헌법을 만들었어요.

그러다 보니 6월 항쟁에 나섰던 사람들을 능동적인 시민으로 만들어내는 작업은 전혀 없게 됐죠. 나아가 그 이후 7월부터 9월까지 계속됐던 농민의 투쟁이나 노동자의 투쟁 같은 것이 헌법 개정 과정에 전혀 반영되지 못했어요. 한마디로 국민들이 헌법 개정이라는 정치 과정에 주체적으로 참여할 기회를 획득하지 못한 채 (개헌이) 이뤄져서 국민과 유리된 헌법이 돼버렸습니다.

그 폐단이 바로 그게 지난 촛불집회 때 단적으로 드러났죠. 연인원 2000만 명에 가까운 사람들이 대통령 퇴진을 요구했음에도 정작 대통령을 탄핵시킨 건 국회의 탄핵소추였고 헌법재판소의 탄핵 결정이었어요. 국민의 의사가 그대로 정치 과정에 반영되기보다는, 다른 기관을 통해 그들의 선의를 거쳐야지만 국민의 의사가 국가정책으로 이어질 수 있는 아주 답답한 체제가 돼 있었던 거죠. 바로 그 답답함이 지난 촛불 집회 때 '나는 나를 대표한다'라거나, 직접 민주주의에 대한 요구로 이어진 것이지요.

사실 지난 체제가 안고 있었던 이런 문제들이 그대로 이번 촛불 집회 이후 개헌 과정에 투영되는 게 아닌가 하는 걱정이 듭니다. 왜냐면 헌법 개정은 국민이 그 주체가 돼야 하며 이를 위해서는 국민의 의사를 적극적으로 수렴하는 절차가 필수적입니다.

그런데 지금까지 과정을 보면 국민은 아무런 말을 하고 있지 않은 데 정치권 또는 일부 헌법 학자들이 헌법 개정 과정을 주도하는 식으로 진행되고 있어요. 국회에서 만든 헌법개정자문위원회도 그렇고, 대통령이 만든 국정기획자문위원회 소속의 헌법개정TFT도 마찬가지입니다. 아무런 대표성도 갖지 못하는 헌법전문가들이 들어가 헌법개정안을 만들어 내고, 그걸 정치인들이 자의적으로 선별해 국민들에게 제시하는 방식으로 개헌이 된다면 그건 국민의 헌법이 아니라 그들의 헌법이 돼 국민 위에 군림하게 될 가능성이 큰 거죠."

- 지난 대선 당시 각 당 후보들이 이번 지방선거에 개헌 투표를 하자고 공약했어요. 그러나 이제 선거는 3개월밖에 남지 않았습니다. 정당은 아직도 당의 이해득실을 따지기 바빠 보이는데, 6월 개헌이 가능할까요?
"사실 헌법개정안을 대통령이 직접 발의하든, 국회의원을 통해 우회해 발의하든 국회에서 2/3 이상의 찬성으로 의결해야 국민투표에 부처지게 됩니다. 그런데 헌법 개정에 소극적인 자유한국당 의원이 3분의 1 이상의 의석을 가지고 있어서 한국당이 당론으로 반대를 하는 한 헌법 개정은 불가능하다고 봐야겠죠.

여기에 넘어야 할 고개가 하나 더 있습니다. 설령 한국당이 개헌에 합의한다 하더라도 헌법재판소에서 위헌 결정이 난 국민투표법을 개정해야만 개헌을 위한 국민투표도 가능하게 됩니다. 이것 또한 자유한국당의 협력이 필요합니다. 개헌을 위한 두 가지의 고갯길에 한국당이 진지를 펼치고 있는 셈이지요. 그래서 어쩌면 현재의 개헌 국면은 어떤 개헌인가와 더불어 자유한국당이라는 장애물을 어떻게 넘어설 것인가의 문제가 동시에 해결돼야 하는 상황입니다.

분명한 것은 한국당 또한 정치판에서 움직이는 정치인들로 구성된 정당인 만큼, 국민들의 압박에 굳이 저항하려 하지는 않을 것이라는 점입니다. 유권자들이 한국당에 대해 헌법 개정에 참여할 것을 강력하게 압박한다면, 그 소속의원들이 함부로 저항하진 못할 것입니다. 지방선거의 과정에서 유권자들이 개헌 참여 여부를 바탕으로, 투표로 심판할 수 있음을 적극적으로 과시할 필요가 있습니다."

"개헌 가는 길, 고비고비 한국당이... 패거리 정치 전형"

▲자유한국당 홍준표 대표가 2일 오후 서울 여의도 국회 의원회관 대회의실에서 열린 자유한국당 국민개헌 대토론회에서 인사말 하고 있다. 남소연

- 한국당은 개헌을 반대한다기보다 지방선거와 따로 하자는 건데.
"물론 현재의 개헌 국면을 연장해 보다 긴 시간을 거쳐 국민 여론을 수렴해 개헌안을 마련하는 것은 두말할 나위 없이 바람직합니다. 굳이 지방선거에 개헌일정을 맞춰야 할 필연적인 이유는 없다고 봐야겠죠. 그런데 문제는 자유한국당의 주장처럼 아무런 일정 제시도 없이 막연하게 천천히 의견 수렴하자고 주장하는 것입니다. 이것은 보기에 따라 '개헌하지 말자'는 주장과 다르지 않습니다. 사보타쥬 형식의 지연 전술이 언제든지 유효할 것이기 때문입니다.

실제 한국당은 촛불 집회 자체도 부정하고 싶고 대통령 탄핵이나 새 정부 출범 같은 것이 전반적으로 자기에게 불리하게 흘러가는 현실도 쉽게 받아들이고 싶지 않겠지요. 그래서 그런지 되도록 개헌에 협조하지 않는 방향으로 움직이는 것일 듯합니다. 여기에 자기들 협력 없이는 개헌할 수 없다는 판단도 깔렸겠죠. 이런 점을 놓고 보면 자유한국당의 입장에서는 그리 나쁜 선택은 아닐 듯해요.

개헌이 불발되면 그 책임의 일부만 부담하고 나머지는 모두 대통령과 여당에 전가할 수 있는 전략을 선택하고 있는 것이거든요. 특히 지금처럼 대통령이 적극적으로 개헌안을 발의하는 방식이라면 더욱 그 책임 전가의 가능성이 커진다고 보는 것 같아요.

문제는 이런 전략이 촛불 민심을 저버리는 것임은 물론, 우리 사회의 발전을 위해서도 결코 바람직하지 않은 것이라는 점입니다. 현재의 개헌은 단순히 정치 구도나 권력 구조만 바꾸는 것이 아니라, 우리 사회가 그동안 겪어왔던 수많은 사회 문제를 해결하기 위한 중요한 교두보를 확보하기 위함이기도 합니다.

기본권을 강화해 국민들의 민주적 역량을 증진시키는 것에서부터 직접민주제의 도입이나 경제민주화 조항의 정비 등은 우리 사회가 앞으로 적어도 한 세대 동안 나아가야 할 방향을 제시하는 것이지요. 그런데 그것을 자유한국당이 가로막고 있는 셈이 돼버립니다. 어쩌면 당리당략에 빠져 국민 전체의 이익을 무시해버리는 패거리 정치의 전형을 보여주는 것에 비견될 수도 있을 것입니다."

- 국민헌법자문특위의 '국민헌법자문안'에는 대통령 4년 연임제가 들어가 있더군요. 연임제와 중임제는 차이가 있다던데.
"21대에 이어 22대도 대통령이 되는 것처럼 연임은 연달아 임기를 다시 하는 것을 의미하고, 중임은 21대 대통령을 하다가 한참을 걸러 25대쯤 대통령 한 번 더 하는 것까지 포함하는 개념입니다. 물론 21대와 22대를 이어 하는 것은 이어서 한다는 점에서 연임이지만, 두 번 임기를 맡는다는 점에서 중임이기도 합니다. 지금 대통령 안에는 연임제가 들어간 것 같아요.

다만 연임제는 조금 이상한 제약이 있어요. 예컨대 21대 대통령을 한 사람은 22대 대통령선거에만 출마할 수 있도록 했어요. 그래서 당선되든 아니든 그 사람은 23대 대통령선거 이후엔 출마자격을 갖지 못하게 돼요. 과연 그렇게까지 제한할 필요가 있는가 싶지만, 대통령(후보자)의 권력을 통제한다는 점에서 한번 고민할 만한 제도이기는 한 것 같아요."

- 수도 명문화는 어떻게 보세요?
"전 세계 헌법에 수도 조항이 있는 곳도 있고, 없는 곳도 있어요. 대체로 연방 국가나 아프리카처럼 부족 연맹체 형태로 국가가 구성되는 경우에는 국가 통합의 상징이거나 혹은 분란을 막으려는 방편으로 헌법에 수도 조항을 두게 됩니다. 중세의 분권적인 영주체제를 거친 국가의 경우도 비슷하고요.

그런데 우리나라의 경우 통일체제가 1000년 이상 지속돼온 만큼 수도조항을 헌법에 둘 필연적 이유는 없습니다. 단지 헌법재판소가 과거 행정수도 이전법을 위헌 선언하면서 관습 헌법 운운했기 때문에 어쩔 수 없이 헌법에 수도 조항을 만들어야 하는 형편이 된 것이지요."

- 야당은 대통령이 개헌안 발의하면 안 된다고 하지만, 대통령에게 개헌을 발의할 권한이 있지 않나요?
"특히 자유한국당에서 대통령에 개헌안 발의하지 말라는 이야기가 나오는데, 그건 과도하고 월권적인 주장입니다. 헌법에서는 대통령에게도 발의권을 주고 있는데, 그걸 부정할 수는 없지요. 다만 자유한국당의 주장은 대통령이 발의하게 되면 대통령이 정국 주도권을 장악하게 되고, 이는 국회의 정치 기능을 무력화시킬 것이라는 우려를 담고 있는 것이라고 봐야겠죠. 그리고 이런 상황이 벌어지면 지방선거에서 자기들에게 불리하게 작용할 것이라고 판단하는 것 같아요.

원론적으로만 이야기하자면 대통령이 개헌 과정에 깊숙이 들어오는 것은, 그렇지 않아도 제왕적 대통령에 비판이 많은 시국에 그리 바람직하다고는 할 수 없습니다. 문제는 대통령이 개헌안을 발의하지 않는 것으로 한다면, 그에 대신해 국회가 개헌의 주도권을 수행해 나가야 한다는 요청이 나오게 되는데, 지금 국회는 아무것도 안 하고 있잖아요.

여태까지 그나마 국회가 한 것처럼 보이는 것은 실제 국회가 아니라 국회에 설치된 개헌자문위원회의 업적에 불과한 것이지요. 국회가 권력을 탐하면서도 정작 자기에게 주어진 권력 자체는 전혀 행사하지 않고 있는, 일종의 자가당착에 빠져 있는 셈이라고나 할까요. 특히 자유한국당은 저런 식으로 이야기하면 안 되죠. 대통령보고 개헌안 내라 마라 말할 자격도 없는 거죠."

"헌법, 법률전문가들이 독주해서는 안 되는 영역"

- 기본권도 손을 봐야 할 거 같은데.
"어려운 문제예요. 항목 몇 개를 추가해 넣는 것으로 논의되고 있는 듯한데 그것으로 충분한가라는 의문이 들어요. 최근 기본권이나 인권의 흐름은 국민의 역량을 강화하는 경향을 보입니다. 이때 역량 강화라는 건 기본권의 내용을 풍부하게 하는 것에 그치지 않고 그에 더해서 기본권의 실천을 위한 주도권을 국민이 가지게끔 한다는 의미도 있거든요.

예를 들어 '모든 사람은 생명권을 가진다'는 조항을 넣고 싶어 하는데, 그 조항 하나만 달랑 들어간다고 해서 우리 국민들의 삶이 어떻게 달라질까요? 중요한 건 그냥 사는 게 아니라 인간답게 살아야 생명인 거죠. 그런데 이런 논의는 전혀 없습니다. 그저 이 조항을 두게 되면 사형제도는 없어질 것이라는 막연한 추측, 혹은 사형제도는 폐지한다는 또 다른 규정의 존재를 돋보이게 하는 수준에 그치고 말아요. 그러다 보니 낙태문제에는 오히려 역효과만 미치게 되는 부작용까지 나타나게 되지요.

헌법은 다른 법과 달라서 법률전문가들이 독주해서는 안 되는 영역입니다. 제대로 된 개헌을 하려면 국민들로 하여금 자기 이야기를 하고 자기의 삶과 연관된 개헌안을 만들어낼 수 있도록 해야 하지요. 한 사람 한 사람이 자기가 살아가는 과정에서 무엇을 이루기를 원하며 그것을 위해 헌법은 어떻게 바뀌어야 하는지 고민하고 토론하고 합의하는 과정이 성찰적인 개헌의 과정을 만들어나가야 하지요. 그리고 그 결과를 바탕으로 기본권조항들을 만들어내어야 합니다. 스스로 우리가 대한민국 국민으로 살기 위해 무엇이 헌법에 담겨야 하는가를 고민하고 자신들의 언어로 구성해 낸 것이지요.

그러나 지금 헌법 개정 논의를 보면 그게 아니라 그냥 '너희는 안전할 권리가 있으니 안전권 줄게, 가져가'라는 식이죠. 근데 안전권이 무엇인지 아무도 모르잖아요. 이런 방식은 좀 고쳤으면 좋겠어요. 기본권에서 중요한 건, 기본권 항목을 새로 만들기보다는 그 기본권을 통해서 여태까지 피치자로 치부됐던 국민들을 능동적인 시민으로 바꿀 수 있는 장치들을 확보하는 것이라고 봅니다. 그래야 국민 기본권이 제대도 보장되고 또 그걸 바탕으로 국민들이 직접 대통령이나 국회의원의 권력을 통제할 수 있게 되는 것이거든요."

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