'서울공화국', '지방소멸'이란 말이 점점 더 자주 들린다. 말의 무게 역시 점점 무거워지는 요즘이지만, 해결 방법이 뚜렷하게 보이지 않는다. 중앙정부부터 각 지방자치단체와 지역주민까지 다방면의 주체가 얽혀 있고, 인구와 일자리부터 공동체와 문화, 복지, 환경까지 아우르는 복잡한 문제이기 때문이다.
희망제작소는 지난달 28일 '기후위기, 지역쇠퇴 극복을 위한 지역혁신 정책포럼'을 열어 대안을 찾아보고자 했다. 지역 일자리에 집중해 논의의 장을 열었던 1차 포럼에 이어, 인구와 공간 인프라의 관점에서 대안을 다룬 차미숙 국토연구원 선임연구위원의 발제를 간략히 소개한다.
▲ 제2차 지역혁신 정책포럼 ⓒ 희망제작소
아직도 지역 인구감소가 저출생 문제라고 생각한다면
작년 한 해, 언론을 떠들썩하게 한 단어 중 하나는 '데드크로스'였다. '데드크로스'란 사망자 수가 출생자 수보다 많아 인구가 자연 감소하는 현상을 뜻이다. 상당수의 지방자치단체는 이미 사망자 수가 출생아 수보다 3~4배 많다. 전체적으로 심각하게 인구가 줄어들고 있다는 의미다.
그러나 지역 단위의 인구감소는 조금 다른 결의 접근이 필요하다. 지역 쇠퇴 및 소멸의 핵심인 인구의 공간 편재와 양극화는 주로 수도권과 일부 대도시로 인구가 몰리기 때문에 일어나는 현상이기 때문이다. 인구가 빠져나간 지역에는 사회경제적 취약계층이 주로 남는다. 인구감소와 고령화 지수, 건강수명, 기초생활수급자 비율이 일종의 비례 관계인 것이다.
지역 간 세대 격차를 보면, 2030 청년 1인 가구는 서울과 대도시에, 고령 1인 가구는 전남과 경남의 군 단위 중심으로 분포되어 있다. 청년들은 주로 교육과 일자리 목적으로 도시에 몰려있다. 특히 20대의 경우, 2000년대에 교육 목적으로 서울에 간 20대의 비율(11.45%)과 2010년대의 비율(24.35%)은 두 배 이상 차이가 나타나고 있다.
▲ 출처: 차미숙(2021), 인구지진 시대 지방소멸 대응 전략 (발제자료 발췌) ⓒ 차미숙
국내 정책, 맞게 가고 있을까?
지역 쇠퇴 및 소멸 현상은 출생률보다 사람들이 수도권으로 몰리는 이유, 즉 지방을 떠나는 이유를 해소하는 게 중요해 보인다. 그런데 중앙정부의 정책은 여전히 저출생과 고령화 해결에 초점을 맞추어 이뤄지고 있다. '가족계획사업의 확장판'이라고 표현할 수 있다. 국가의 입장에서 노동력 구조와 생산 가능 인구 전력에 초점을 맞추는 정책은, 정책 대상인 국민을 공장 취급하는 발상이라는 비판을 피하기 어렵다.
공간 면에서도, 지역마다 다른 환경과 여건을 고려하지 못하는 비판지점이 있다. 올해 초 229개 시군구 장을 대상으로 지방소멸 대응 정책의 한계를 물은 결과(응답 94명), '정책목표 부재(31.5%)'와 '지역 현실과 괴리(27.0%)'가 압도적인 비중을 차지했다.
▲ 출처: 차미숙(2021), 인구지진 시대 지방소멸 대응 전략 (발제자료 발췌) ⓒ 차미숙
지자체 차원의 대응은 아직 중앙정부의 정책 방향에 맞춘 보조사업 위주다. 그러나 일부 지자체에서는 보육 여건/놀이시설, 일자리/산업진흥, 전입/귀농·귀촌 정착지원을 중심으로 시범사업을 추진하고 있다.
다른 나라는 어떨까?
인구감소와 지역쇠퇴는 세계적인 문제라는데, 해외는 어떻게 극복하고 있을까. 일본과 프랑스의 사례를 살펴봤다. 먼저 일본은 세 가지의 지방개발전략과 한 가지의 저출생 대책으로 구성된 '지방 창생 종합전략(1기 2015-2019, 2기 2020-2024)'를 진행 중이다. 지역쇠퇴 문제 원인의 복합성과 각 요인의 비중이 반영된 구성으로 대책이 이뤄지고 있다.
프랑스는 1990년대 중반에 인구감소 문제를 겪고 지금은 감소 상태에서 벗어났다. 다만, 일부 지역에 인구가 집중된 현상은 여전하다. 이를 해결하고자 2019년 공표한 '농촌 의제(Agenda Rural)'는 지역 격차 해소와 국토 균형발전의 목적에 충실한 시책을 담고 있다.
일자리나 주택뿐만 아니라 건강, 이동성, 인터넷, 교육, 공공서비스, 친환경 전환 등 200개의 세밀하고 실체 있는 제안으로 구성되어 있다. 예를 들어 '이동성'은 농촌지역 15~25세 청년에게 운전면허 교습비를 지원한다, '교육'은 거리를 기준으로 학교를 재분류한다는 식이다.
살고 싶은 지역을 위해
방대한 자료의 체계적 분석을 지나 차미숙 선임연구위원이 제안한 전략의 핵심은 '다양성, 자율성, 연대성을 필수로 하는 방향 전환'이다. 기존의 인구사회정책 중심에서 지역발전정책과 인구사회정책의 융합으로, 지역의 활력을 되찾는 데 무게를 두고 나아가자는 것이다.
구체적으로 ▲전 생애에 걸쳐 건강하고 품격있는 생활 실현(보육, 교육, 의료·건강), ▲개성·매력 공간 창출로 생활인구 확보와 유출 억제(거주, 생활, 문화), ▲지역자원 기반 생산·소득 및 일자리 확충(지역산업, 생산성), ▲지역 간 교류·협력으로 상생과 공존의 사회문화 확산(네트워크, 주민참여), ▲지역이 주도하는 분권 역량과 실증 기반 강화(행정 균형과 협업)라는 다섯 가지 전략을 '특별법 제정 및 추진체계 구축-재정 지원 및 특례 적용-정보 지원 및 모니터링'이라는 제도적 지원을 통해 시행할 것을 제안했다.
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