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▲ 탈북민단체, '김정은 규탄' 대북전단 살포 2020년 5월 31일 탈북민단체인 자유북한운동연합이 김포시 월곶리 성동리에서 '새 전략핵무기 쏘겠다는 김정은'이라는 제목의 대북 전단 50만 장, 소책자 50권, 1달러 지폐 2천 장, 메모리카드(SD카드) 1천 개를 대형풍선 20개에 매달아 북한으로 날려 보냈다고 1일 밝혔다. ⓒ 연합뉴스
-[대북 전단의 문제점 ① ] 탈북민 표현의 자유가 국가 안보를 이겼다(https://omn.kr/29s3c)에서 이어집니다
북한의 오물 풍선에 대해 한국 정부와 미국 정부는 명백한 도발로 규정했다. 신원식 국방부 장관은 "명백한 정전협정 위반이자 주권에 대한 위협"이라며 북한에 오물 풍선 살포를 포함한 도발 행위를 즉각 중단하라고 촉구했다. 주권국의 영토에 타국이 보낸 풍선이 날아오는 것은 명백한 위협이 분명하다. 같은 논리로 대북 전단도 일부 탈북 민간 단체가 살포한 것이지만 북한으로서는 남쪽에서 날아오는 것이므로 한국 정부의 도발로 인식할 수밖에 없다.
양쪽의 풍선은 도발일까? 도발이라면 어느 쪽의 도발일까? 국제법과 국내법적 해석과 판단을 살펴볼 필요가 있다. 대북 전단을 살포하는 단체들이 내세우는 명분인 '표현의 자유'는 세계인권선언 제19조에 근거를 두고 있다.
모든 사람은 의견의 자유와 표현의 자유에 대한 권리를 가진다.②② 이러한 권리는 간섭없이 의견을 가질 자유와 국경에 관계없이 어떠한 매체를 통해서도 정보와 사상을 추구하고, 얻으며, 전달하는 자유를 포함한다.
이에 따라 정보를 전달하기 위해 택한 방법이 대북 전단, 즉 풍선이다.
북한은 인민들이 정보에 접근할 권리가 사실상 없다. 북한 헌법 제67조에 "공민은 언론, 출판, 집회, 시위와 결사의 자유를 가진다"고 규정하고 있지만 그 외 국내법과 통치에 따라 인민들의 자유로운 정보에 대한 접근을 막고 있다. 최근에는 반동사상문화배격법 등 3대 악법을 제정해서 인민들의 외부 정보 접근을 처벌하고 있다.
북한은 형식적으로는 국제인권법상의 표현의 자유를 국내 입법을 통해 보장하는 것으로 헌법에 규정하였다. 하지만 정보의 자유 또는 정보에 접근할 권리는 '개인이 향유하는 권리'라고 보는 게 아니라 오히려 '공동체가 향유하는 권리'로 인식하고 있다. 즉 개인의 정보접근권은 집단의 권리실현을 통해 보장된다는 인식이 강하다.
사실 '정보 접근 권리'는 세계인권선언과 자유권, 사회권 규약 및 주요 지역 인권조약 등에서 독립된 개별 조항을 통해 규정되어 있지는 않다. 다만 표현의 자유, 공무에 참여할 권리, 시민적·정치적 권리, 경제적·사회적·문화적 권리 안에 내포된 권리로서 인정되거나 이들 권리를 보장하기 위한 수단적 권리로서 인정받고 있다.
세계인권선언은 말 그대로 선언에 가깝다. 인류 보편의 가치로 추구해야 하는 가치지향의 성격이다. 따라서 개별 국가들은 자국의 헌법과 실정법에 따라 권리를 부여하거나 제한하고 있다. 즉 세계인권선언 및 국제규약들은 자국의 실정법보다 우선적으로 지켜지기가 어렵다는 것이다. 따라서 표현의 자유는 절대적인 가치가 아니다. 국제 규약으로 봐도 국내법으로 봐도 그렇다.
국제협약인 시민적·정치적 권리에 관한 국제조약(자유권조약) 제19조(표현의 자유) 3항을 보면 표현의 자유를 보장하는 권리의 행사에는 특별한 의무와 책임이 따른다고 규정되어 있다. 그리고 (a)타인의 권리 또는 평판에 대한 존중, (b)국가의 안전·공공질서·공중건강 또는 도덕의 보호를 위해서는 보편의 자유 권리에 일정한 제한이 가해질 수 있다고 규정되어 있다. 국가안보를 위해 정부가 표현의 자유를 규제할 수 있다는 것이다. 실제로 대한민국 헌법도 모든 국민이 언론·출판·집회·결사 등 표현의 자유를 가진다고 명시하면서도, 이런 자유와 권리는 국가안전보장·질서유지 또는 공공복리를 위해 필요한 경우 법률로 제한될 수 있다고 37조 2항에서 지적하고 있다.
북한의 오물 풍선은 명백하게 국민의 안전을 위협하며 물리적 피해를 주고 있다. 그리고 이 오물 풍선은 대북 전단의 맞대응에 따른 결과이다. 따라서 대북 전단은 북한 주민들에게 정보를 전달한다는 그 고유의 목적이나 의도와는 별개로 국민의 안전에 심각한 우려를 초래한 원인이 분명하다.
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▲ 2024년 6월 2일 오전 인천 중구 전동 인천기상대 앞에 떨어진 북한 오물 풍선 잔해를 군 장병들이 지뢰 탐지기로 확인하고 있다. ⓒ 연합뉴스
표현의 자유 보장을 위해 대북 전단 살포 행위에 아무 개입도 하지 않겠다는 윤석열 정부의 태도는 사실상 국가안보와 국민의 안전 위협을 방기하는 태도일 수밖에 없다. 헌법재판소가 대북 전단금지법에 대해 표현의 자유를 지나치게 규제한다며 위헌 결정을 내렸지만, 전단 살포로 국민의 생명이나 안보에 위험이 발생할 우려가 있을 경우 현행 경찰관 직무집행법 등 실정법이나 조치를 통해 조치를 할 수 있도록 했는데도 정부는 이 부분만 쏙 빼놓고 묵인하고 있다.
박상학 자유북한운동연합 대표는 향후 드론을 통해서 대북 전단을 살포하겠다고도 했다. 하지만 이는 명백한 정전협정 위반이다. 2023년 1월 유엔사는 북한군이 남쪽에 띄운 무인기와 이에 대한 대응으로 한국군이 북쪽으로 띄운 무인기 모두 정전협정 위반이라고 확인했다. 유엔사는 "긴장을 미연에 방지해 우발적 혹은 고의적 사건의 발생 위험을 완화하고 한반도에서 적대행위의 중지 상태를 유지하기 위해서는 정전협정 규정의 준수가 필수적"이라고 했다.
북쪽을 향해 드론이나 무인기를 띄우는 것은 정전협정 위반일 뿐만 아니라 국제법과 국내법 위반이기도 하다. 국제민간항공협약 제8조에 따르면 무인기 및 드론으로 다른 국가 상공을 비행하는 것을 금지했다. 또한 항공안전법 제78조에 따라 휴전선 접경지역(P-518)은 비행금지구역이다.
P-518은 군사분계선 남쪽으로 9.3km 일대를 '비행금지구역'으로 그어 무인기를 포함한 일체의 비행이 통제되는 구역이다. 이는 유엔군 사령부, 연합사 사령부 그리고 주한미군의 합동 규정인 'P518 한국전술지대 비행 절차' 규정을 통해 통제되며, 통제권은 주한미군에 있다. 즉 군사분계선 이북으로 풍선을 포함한 비행체를 보내려면 주한미군의 승인이 필요하다. 물론 비행금지구역에서의 비행은 국방장관의 허가가 필요하다. 이뿐만이 아니다. 항공법에 따라 150m 이상의 고도에서 비행하려면 지방항공청장의 허가를 받아야 한다.
최근 국토부는 경찰청의 대북 전단 풍선에 대한 유권해석 요청에 대해 "대북 전단 풍선이 2kg 넘으면 항공안전법 위반"이라는 의견을 내놨다. 항공안전법 시행규칙에 따르면 당국의 허가를 받지 않은 채 무인자유기구를 비행시키는 행위는 금지된다. 여기서 무인자유기구는 외부에 2kg 이상의 물건을 매달고 비행하는 기구를 의미한다. 탈북 민간 단체가 살포하는 대북 전단이 현행 국내법과 국제법에서 모두 통제될 수 있지만 지금까지 묵인되거나 방치되고 있었다는 의미다.
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▲ 2024년 6월 9일 오전 서울 한강 잠실대교 인근에서 발견된 대남 풍선. 합동참모본부는 "북한이 전날부터 대남 오물풍선 330여 개를 살포했고 오전까지 우리 지역에 80여 개가 낙하했다"고 밝혔다. ⓒ 합동참모본부 제공
2023년 1월 28일 중국의 풍선이 미국 영공에 진입했다가 일주일 만에 미군이 전투기를 출격하여 격추했다. 중국은 환경탐사용 민간 풍선이라고 했지만 미국은 정찰 풍선이라고 주장했다. 무엇보다 미국이 이때 주장한 주요 논리가 바로 '주권 침해'였다. 허가 없이 영공에 진입한 중국의 풍선에 대해 주권침해라고 규정한 것이다.
미국 연방하원은 만장일치로 "미국 주권의 노골적 침해"로 규정하고 규탄하는 결의안을 채택했다. 목적이 분명해 보이는 풍선에 대해서는 주권침해로 규정할 수 있다고 본 것이다. 대북 전단을 실은 풍선 또한 목적이 분명하므로 북한으로서는 주권침해로 규정할 수 있다. 우리 정부가 북한의 오물 풍선을 주권침해라고 규정한 것 또한 같은 이유다. 내용물은 중요하지 않다. 자국의 영공에 허가 없이 진입한 사실이 중요할 뿐이다. 이것은 자국의 국토와 영공을 지켜야 하는 모든 주권국가에 동일하게 적용되는 문제다.
표현의 자유는 주권 침해보다 우선하는가
우연히 날아간 풍선이 아닌 이상 대북 전단 풍선에 동력 엔진이 부착되지 않았다고 하더라도 목적이 분명하기 때문에 북한 당국의 반발은 곧바로 한국 국민의 안전 문제로 직결될 수밖에 없다. 실제로 2014년 북한군이 대북 전단을 향해 쏜 고사총 총탄이 경기도 연천 민통선 마을에 떨어졌으며 이는 국민의 안전을 위협했다. 이번에 북한이 보낸 오물 풍선은 더 직접적이었다. 도심 한복판에 떨어진 오물 풍선은 국민의 안전을 위협하기에 충분했다. 표현의 자유를 보장한 결과가 국민의 안전을 위협하는 것이라면 국제협약이나 국내법에 따라서도 충분히 제약할 필요가 있다.
표현의 자유는 공간성의 한계를 넘어설 수 없다. 표현의 자유가 주권국의 안보를 위협할 경우엔 더욱 그렇다. 대북 전단과 대남 전단이 여기에 해당한다. 만약 일본의 민간단체가 독도가 일본땅이라며 한국 정부를 비난하는 내용이나 "독도는 일본땅"이라는 주장을 담은 전단을 한국에 살포한다면 이것도 표현의 자유라며 그대로 방치할 것인가? 또 중국의 민간단체가 동북공정 내용을 담은 전단을 한국에서 살포한다면 이것도 표현의 자유인가? 그렇지 않다. 이는 분명 외교 문제가 된다.
만약 일본이나 중국 정부가 이런 활동을 표현의 자유라며 조치를 취하지 않는다면 한국 정부는 어떻게 할 것인가?
대북 전단은 전단의 내용뿐만 아니라 전단이 살포되는 배경 때문에도 북한 당국이 더 자극을 받는 것으로 보인다. 탈북 민간 단체가 살포하는 대북 전단은 한국 정부의 묵인 또는 보호 아래 살포되므로 사실상 한국 정부, 특히 보수 정권의 강경대북정책 노선과 궤를 같이하는 것으로 인식될 수 있다. 윤석열 정부의 대북정책 노선을 민간이 전단 살포로 실행하는 셈이다.
또 대북 전단은 탈북 민간 단체가 미국 정부 및 정당 산하의 기금운용 기관이 지원하는 자금으로 살포하는 것으로 알려져 있다. 이런 자금 지원이 없다면 탈북 민간 단체들이 이 정도 규모의 풍선을 날릴 수가 없다. 대북 전단 살포를 비롯한 탈북단체들의 활동 자금 거의 대부분이 미국에서 지원받는 자금이라는 사실은 공공연한 비밀이다. 따라서 북한 당국 입장에서는 대북 전단이 사실상 미국의 돈으로, 비행금지구역의 통제권을 갖고 있는 주한미군의 묵인하에 살포되는 것으로 비칠 수밖에 없다.
풍선 대결, 어떻게 해결할 것인가
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▲ 군사 충돌 높이는 대북 확성기 방송 중단! 대북 전단 살포 단속! 2024년 7월 21일 북한의 '오물풍선' 살포에 대응하여 합동참모본부가 부분적으로 실시하던 대북 확성기 방송을 전면 시행한다고 발표한 가운데 한반도 평화행동 회원들이 24일 오전 서울 용산구 대통령실 앞에서 긴급 기자회견 <군사 충돌 높이는 대북 확성기 방송 중단하라! 정부는 대북 전단 살포 단속하라!>를 열고 "대북 확성기 방송을 중단할 것, 대북 전단 살포 방안을 마련할 것, 우발적인 충돌을 예방할 최소한의 대화 채널을 마련할 것"을 촉구하고 있다. ⓒ 이정민
북한 주민들에게 외부 세계의 정보를 전달하는 것이 중요하다는 말은 열 번 말해도 부족하다. 세계와 단절된 주민들은 그야말로 암흑속에 살고 있다. 그들에게 정보를 전달하는 것은 희망을 주는 것과 같다. 문제는 전달할 방법이다. 대화와 교류 모든
부문에서 단절되고 적대적이 된 남북 관계에서는 어떤 가능성도 기회도 만들기 어렵다. 대북 전단은 본질적으로 서로 만나지 못하기 때문에 최후 수단으로 나온 것이다. 만나서 소식을 전할 수 없으니 하늘에 전단을 살포해서라도 소식을 전하겠다는 게 저들의 선의다. 하지만 현재 그 결과는 갈등을 넘어 국민의 안전을 위협하고 있다.
근본 대책을 마련해야 한다. 대북 전단의 소기 목적을 달성할 수 있는 공식적이고 적극적인 길 말이다. 그건 바로 남북 대화와 교류 협력이다. 교류를 하다 보면 처음에는 제한적으로, 그렇게 신뢰가 쌓이다 보면 다양한 영역에서 남북이 만날 기회가 확대될 것이다.
대북 전단이 전하지 못하는 무수한 가능성을 만들 수 있고 북한 인민들의 마음을 얻을 수 있을 것이다. 계속 만나야 신뢰가 쌓인다. 그래서 대북 전단을 살포하는 사람들과 그것을 지지하는 사람들이 정작 주장해야 하는 건 다름 아닌 조속한 남북 교류협력이어야 한다.
그런데 이들의 주장이 역설으로 남북 대화와 교류의 단절이고, 압박만이 북한을 변화시킬 수 있다는 믿음이며 때로는 "전쟁 불사"도 입에 담고 있다는 것은 매우 아이러니하다. 만나고 싶으나 만나기 싫다는 역설적인 현상이다. 이제 직접 만날 수 있게, 적극적인 남북 교류협력을 주장해보는 건 어떨까. 대북정책의 전환이 필요하다.
조경일 작가/ 피스아고라 대표
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