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지난 9월 25일부터 기자가 몸담고 있는 투명사회협약실천협의회에서 유럽의 5개국을 사회협약과 투명성이라는 주제로 방문했습니다. 그 처음으로 아일랜드의 사회협약을 소개하며 이후 네덜란드의 사회협약과 세계에서 제일 청렴하다고 하는 핀란드 사회의 투명성도 소개할 계획입니다. <편집자주>
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속도의 물결에 휩쓸려 순식간에 찾아온 아일랜드 더블린 시내의 한 귀퉁이, 아일랜드 도약의 20년을 이끌었으리라고는 상상조차 하기 힘든 초라한 건물에 국가경제사회협의회(NESC, 이하 협의회)와 국가경제사회포럼(NESF, 이하 포럼)이 자리하고 있었다.
2시간 반에 걸쳐 아일랜드의 사회협약에 대해 이야기할 두 사람은 협의회 사무처장인 로리 오도넬(Rory O'Donell)과 포럼 사무처장 션 오아이기어태이그(Sean O'hEigeartaigh). 그들이 내놓은 주제는 모두 지난 20년 아일랜드를, 죽어 있는 변방의 빈국 아일랜드를 무섭도록 변모시킨 사회적 합의였다.
1973년 수상실 산하에 설치된 협의회는 농업관련단체 5인, 노동조합 5인, 공동체 및 시민단체 5인, 그리고 정부 측 10인으로 구성되어 있다. 국가경제 발전 및 사회정의 실현을 위한 각종 정책보고서를 작성, 정부에 제공하는 것을 주요 과제로 해왔으며 아일랜드 사회협약의 정책적 기초를 제공하는 조직이다.
이에 비해 포럼은 1993년 설립되어 가능한 한 광범위한 기반 위에서 주요한 경제 및 사회정책 이슈에 관해 합의를 도출하는 것을 목적으로 하는 실질적인 사회협약의 주체이다. 포럼은 '98년 이후 경제적 이슈 외에도 남녀평등과 사회통합에 관련된 정책을 중점적으로 다루고 있으며, 주요 정당, 사용자단체, 노동조합 및 농업조직, 시민조직, 공공부문 및 독립적인 인사들로 구성되어 있다.
준비된 보고서, 국가재건협약 탄생의 밑거름
 |  | | | ▲ 국가경제사회협의회 로리 오도넬 사무처장. | | | ⓒ 김정수 | 로리: "기적을 바라는 것 자체가 이미 기적 같다고 생각할 정도로 아일랜드는 절망의 늪으로 빠져 갔다. 턱밑까지 늪이 차와도 그러나 탈출을 외치는 사람이 없었다. 그런 절망적일 때에 협의회는 오랜 시간 준비해 온 야심찬 보고서를 사회에 내 놓았다."
협의회의 로리 처장은 자못 비장하게 화두를 끄집어냈다. 그의 말처럼 1980년대 중반 아일랜드의 불황은 정말 기록적이었다. '70년대 5%에 육박했던 아일랜드의 경제성장은 86년 마이너스 성장으로 돌아섰다. 실업률은 20%에 달했고, 이 가운데 약 1/3은 청년 실업자였다.
1840년대의 '감자 기근' 때처럼 고급 인력들은 저주의 땅 아일랜드에 등을 돌리고 해외로 급격하게 빠져 나가 이민자의 수가 자연인구 성장률을 상회했다. 채무는 GNP의 13%에 이르렀고, 공공적자는 GNP의 130%를 상회했다. 더욱이 유럽연합의 가입을 앞두고 부채비율과 재정적자를 기준에 맞게 낮추어야 하는 부담을 안고 있었던 아일랜드 경제는 최악의 상황에 직면해 있었다.
협의회는 1986년 아일랜드가 직면했던 위기 상황을 돌파하기 위해 '1986-1990 발전전략보고서'(A Strategy for Development 1986-1990)를 제시했다. 이 전략보고서는 아일랜드 사회협약의 기본틀을 제공해 사회 각 세력들의 실질적인 연대를 가능케 하는 중요한 밑거름이 되었다.
로리: "그 전략보고서가 적중했던 것으로 평가되며, 그 핵심 내용이 사회적 문제를 해결하기 위해서는 파트너십이 중요하다는 것이었다. 87년에 정부에서 전략보고서를 채택했고, 위원회를 중심으로 첫 번째 협의가 시작되었고 3년짜리의 첫 협약이 결실을 맺게 되었다. 심각한 위기 상황이었기 때문에 문제해결대책, 특히 사회복지 문제가 많이 논의되었다."
협의회의 보고서를 토대로 노조총연맹(ICTU), 사용자연합(FUE)과 농민단체, 시민단체 간에 국가재건협약(Programme for National Recovery, PNR)이 체결됐다. 국가재건협약은 첫째 경제성장을 촉진하는 재정, 환율 및 통화 환경 구축, 둘째 조세 체계에 있어서의 형평성 및 공평성 증진, 셋째 사회적 불평등의 감소 및 척결, 넷째 산업별 고용창출 기회 증대를 위한 실제적인 방안 모색 노력 심화를 기본 목표로 설정했다.
현재까지 6차례에 걸친 사회협약이 체결됐고 그 성과는 놀라울 정도였다. 아일랜드는 1990년대 매년 8% 이상의 GNP성장을 이루었고, 고용은 매년 5% 이상 확대되어 소득증대로 이어졌다. 80년대 중반 유럽 소득 수준의 70% 정도에 머물렀던 아일랜드의 평균 소득은 현재 유럽의 그것을 훨씬 넘어 서고 있다. 또한 동시에 20% 가까이 육박했던 실업률은 4% 미만으로 줄어들고, 공공재정 역시 유럽에서 가장 건강한 상태를 유지하고 있다.
노사정 3자 협의에서 사회적 파트너십으로
로리: "아일랜드는 이미 60년대, 70년대 다양한 노사정 삼자협의체제를 경험했다. 그러나 이것만으로는 위기를 극복할 수 없음이 80년대에 분명해졌다. 그래서 사회적 파트너십이 새롭게 정착된 것이다."
유럽의 사회협약을 대체로 조합주의(corporatism)나 그 변종에 불과한 것으로 파악하는 국내의 많은 사람들에게 아일랜드의 사회협약은 노사정 삼자협의(Tripartite)와 다르다는 로리 처장의 발언은 혼선을 불러일으키기에 충분한 것이다.
로리: "60~70년대에는 노사정 간에 협약이 체결되더라도 이후 과정은 서로 다른 생각과 행동을 하는 경우가 많았다. 노조는 임금 인상을, 사용자는 임금 삭감을 지속적으로 추진하려 했다. 정부는 노사간에 다른 생각을 하고 있는 상황에서는 경제 발전을 효율적으로 추진하기 어려웠다. 정부는 일자리 창출과 유지에 많은 관심을 가졌다. 삼자협의 체제하에서는 상호 이해 수준과 협력 수준을 높이고, 보다 거시적인 정책에 합의하는 것이 힘들다."
삼자협의체제의 문제점 지적에서 더 나아가 로리 처장은 사회적 파트너십의 차별성에 대해 계속 말을 이어 나갔다.
로리: "일단 사회적 파트너십 속에서 우리는 거시경제 정책에 대한 합의를 이룰 수 있었고, 유럽의 특수한 상황 유럽공동체에서 유럽연합, 통화연합으로 넘어가는 제 시기에 있어서 일관된 정책을 지속할 수 있었다. 또한 임금과 사회복지에 대한 전 사회적 차원의 가이드라인에 합의가 실현되었다. 그리고 유럽 및 글로벌 경제에 대한 개방의 확대에 직면하여 공급측면의 경제를 정책의 추진과 동시에 사회문화적 프로그램을 활성화하여 아일랜드 사회 전체의 경쟁력을 배가하였다.
87년 이후의 가장 큰 변화는 각 주체들 간의 서로에 대한 이해 수준이 달라진 것이다. 예컨대 고용에 대한 유연한 이해, 그리고 이윤과 사회적 과제에 대한 책임 등의 주제를 둘러싸고 노동과 기업의 상호이해의 폭이 증대되었다. 삼자협의체제만으로 이러한 포괄적인 사회·경제·정치적 합의와 상호 이해 및 협력의 증대를 이끌어낼 수는 없다."
"정부가 모든 답 가지고 있는 것 아니다"
|  | | | ▲ "의회민주주의에서 제일 중요하다고 생각하는 것은 의회를 무시할 수 있어야 한다"고 역설하는 국가경제사회포럼 션 사무처장. | | | ⓒ 김정수 | 아일랜드 사회협약을 실질적으로 운영하고 있는 포럼의 션 처장의 사회적 파트너십에 대한 이해는 보다 구체적이다.
션: "아일랜드의 의회민주주의 환경은 유럽의 다른 국가들과 많이 다르다. 그 핵심은 사회적 파트너십에 의한 의회민주주이다. 우리 주변에서는 굉장히 낡고 오래된 가정, 즉 정부가 모든 것을 해결해 나간다는 잘못된 가정들이 지금도 정답처럼 받아들여지곤 한다. 정부가 모든 답을 가지고 있는 것이 아니기 때문에 투표를 통해 검증하고 심판하는 것이다. 선거에도 불구하고 민주주의 기제는 종종 잘 작동되지 않는다. 정치가들이 공약을 지키지 않는 경우가 많기 때문이다. 실제로 그 이유는 약속을 지키기 싫어서일 수도 있고, 직접 일을 맡게 되면 사전에 생각했던 것보다 문제가 심각하고 복잡하다는 것을 알게 되기 때문이기도 하다."
짧은 역사나마 제도적, 절차적 민주주의에 익숙한 사람들에게 션 처장의 발언은 조금 충격이다.
션: "아일랜드에서 사회적 파트너십을 실천하고 있다는 것은 모든 것을 정부에 맡기지 않는다는 것을 의미한다. 의회 안에서만 해결책을 찾을 수 없기 때문에 새롭게 찾게 된 것이 사회적 파트너십이다."
션 처장은 사회적 파트너십의 구체적인 예인 '포럼'이 의회민주주의의 문제점을 보완하였을 뿐만 아니라 노사정삼자협의의 '제한적 한계'를 넘어섰다고 강조하였다.
션: "포럼은 아일랜드에서 가장 큰 조직이고 많은 산하기관들이 있다. 대부분 유럽의 나라들에서는 노사정 3주체만 생각하고 있다. 포럼은 훨씬 더 넓은 주체들을 포괄하고 있다. 이 점이 매우 중요한 포인트다. 포럼에는 여당과 야당이 모두 포괄되어 있다. 다른 나라들에서는 대개 노사정 각 부문에서 주도적인 세력만 참여하여 결정하는 경우들이 많다. 즉 닫혀 있는 커튼 뒤에서 자신들끼리만의 합의와 결정으로 문제를 해소하려 한다. 모두에게 열려 있고 투명하지 않다면 그것은 진정한 사회적 협약이 아니다.
의회민주주의에서 제일 중요하다고 생각하는 것은 의회를 무시할 수 있어야 한다는 것이다. 의회의 결정도 재검토되고 수정될 수 있어야 한다. 사회협약이 진정한 효과를 거두기 위해서는 단지 정부 대표자나 일부 제한적 참여자뿐만 아니라 시민사회의 대표자들을 포괄하는 것이 중요하다.
과거와 같이 비교적 단순한 사회체제하에서는 삼자협의의 틀이 어느 정도 효과가 있었을 수 있겠지만 지금처럼 국내적으로뿐만 아니라 세계적으로도 다양한 갈등, 복잡한 이해당사자와 플레이어들이 존재하는 상황에서는 삼자협의의 방식으로는 문제에 대한 효과적인 접근이 곤란하다.
시민사회라는 개념은 비교적 최근에 등장하였지만 굉장히 중요한 개념으로 환경, 국제문제, 빈곤 등 제반 국내외적 문제 해결에서 매우 중요한 역할을 하고 있다. 정부가 모든 해결책을 가지고 있지 않다는 것이 분명한 상황에서 시민사회를 포함한 다양한 주체들이 제시하는 다양한 정보와 해결책은 문제해결의 소중한 자원이 된다.
아일랜드는 열려 있는 경제구조이고, 특히 대외무역에 대한 의존도가 크다. 이 때문에 글로벌 경쟁 속에서 당당히 생존하기 위해서는 아일랜드 사회 각 주체들 간의 협력이 사활적인 문제가 된다. 20년 전의 심각한 경제 위기를 계기로 시작된 사회적 파트너십은 위기를 좋은 기회로 전환 시켰다. 각 주체들이 공동운명체로의 인식을 절실히 하게 된 것이다."
체제전복 지향 사회주의 단체도 대화의 틀로 포용
 | | | ▲ "노사정 삼자협의체제만으로는 위기를 극복할 수 없기 때문에 사회적 파트너십이 새롭게 정착"되었다고 설명하는 로리 처장. | | | ⓒ 김정수 | | 전 사회적 문제를 사회적 합의를 통하여 해결하자는 것에 대해서는 크게 이의를 제기할 것이 없지만 그 과정이나 합의의 이행과정이 말처럼 쉽게 풀렸을지에 대해서는 약간의 의문이 들었다.
로리: "아일랜드에는 합법적이고 절차적으로 문제를 해결해 나가는 색슨적 전통이 뿌리내려 있다. 그리고 아일랜드 노조의 조직률이 유럽의 다른 나라에 비하여 높지 않지만 단일한 노조가 존재했다는 점, 협의회의 분석과 예측, 계획이 적확성을 가지고 있었다는 점, 그리고 위기 상황에 대한 국민적 공감대와 합의의 토대가 형성되었다는 점, 그리고 상호간의 신뢰를 조성하는 협의회의 대화 과정이 있었다는 점 등이 20년 전의 사회적 파트너십의 출발을 용이하게 하였다."
션 처장은 합의와 양보에 대해 보다 구체적으로 언급했다.
션: "협약 과정에서 노조는 임금 인상의 최소화에 합의하고, 정부는 세금을 낮추면서 실질임금을 보전하며, 기업은 이 과정에서 일자리 창출에 대해 최대한의 노력을 약속하였다. 지난 10년 동안 아일랜드는 선순환 과정이었다. 세금은 낮아져도 정부 수입은 증가하고 있는데, 이는 빠른 경제 성장의 성과다. 고용, 임금, 세금의 80년대의 악순환의 고리가 지금은 선순환 구조로 바뀌었다."
아일랜드의 사회협약은 매 3년마다 갱신되어 현재 모두 6차례에 걸쳐 협약이 체결되었다. 이것은 적어도 5차례 이상 협약이 충실하게 이행되었다는 것을 의미하는 바, 이미 위기가 극복되고 사회경제적 상황이 호전된 상황에서 오히려 합의비용을 증대시키는 부담요인이 되지는 않을까?
로리: "협약은 각 부문의 파트너들이 일관되고 경제적인 활동을 지속적으로 확보하게 하는 데 초점을 두고 있다. 이 과정에서 느끼는 것은 협약체결의 그 순간이 중요한 것이 아니라 3년간 각 주체들이 협약실천과정이 중요하다. 모든 것이 장단점이 있겠지만, 아일랜드의 정부시스템이 지나칠 정도로 합의에 기반을 두고 있다. 그래서 단점으로는 굉장히 이야기를 많이 하지만 결정을 못하는 경우들도 적지 않다. 이 점을 보완하기 위해 협의회에서는 실질적인 결정을 끌어내는 데 추진 역할을 많이 하고 있다.
다른 문제로는 협약의 운영이 지속되다 보니 점검을 정부에서 주도하는 문제가 있다. 각 부문의 지도자들이 초기에 비해 수동적인 자세로 참여하는 경우들이 발생하곤 한다.
위기는 극복했지만 아일랜드는 유럽연합과 맞물려 돌아가고 있으며, 개방성이 강한 사회적 특징을 가지고 있다. 아일랜드는 외부 환경의 변화에 집약적이면서도 민감하게 반응해야만 살아날 수 있다. 주체적인 조건을 제외하면 아마도 이것이 사회협약의 지속성을 보장하는 객관적 여건이 될 것이다."
그럼 6차례 걸친 사회적 합의에 모든 참가자들은 다 만족할까?
션: "포럼은 1년마다 전체회의를 갖는데 각 주체들이 모두 행복하지 않다. 모두가 평등하게 불행하고 반대로 모두가 약간은 행복하다. 이 말은 중요한 의미가 있다. 어떤 정책이든 모두를 평등하게 만족시킬 수는 없다. 이해관계의 조정을 통해 서로가 인정할 수 있는 기준과 근거를 만드는 것이 중요하다. 포럼에는 15개의 시민단체들이 활동하고 있는데, 주제와 이념적 스펙트럼이 다양하다. 심지어는 체제전복을 지향하는 사회주의 노동단체들까지도 참여하고 있다. 이렇게 다양한 세력들이 모두 만족할 수 있는 정책은 존재하지 않는다. 그러나 이들이 파트너십의 틀에서 합의를 유지하는 것은 중요한 의미가 있다."
아일랜드의 사회협약에는 도전이 없을까? 지난 20년 앞만 보고 달려왔는데 지금 아일랜드 사회와 아일랜드 사회협약이 안고 있는 고민은 무엇일까?
션: "아일랜드는 유럽에서 가장 가난한 나라에서 빠른 시간에 가장 부유한 나라로 성장했다. 급속한 경제성장 과정에서 상대적으로 빈부격차가 문제로 등장하기 시작했다. 이런 측면에서는 유럽보다는 미국에 더 가깝다고 볼 수 있다. 정부와 기업측과 노조와의 입장 차로 인한 간극이 과거에 비해 확대되었지만 아직 확실한 방향이 잡혀진 것은 없다. 성장의 측면에서는 미국식을 외면할 수 없고, 분배의 측면에서는 유럽식을 배제할 수 없다. 역시 성장과 분배 문제의 조화가 중요한 문제로 남아 있다.
사회협약은 이러한 문제들을 품고 해결하기 위하여 실업, 여성, 복지, 공익 기관 등 협약참여주체를 확대하고 사회적 약자의 보호, 지역공동체의 활성화 등 프로그램의 내용도 점차 확대해 나가고 있다. 물론 그 과정에서 포럼이 포괄해야 하는 주제가 확대되어 어려운 측면이 있지만 광범위한 주체들이 참여하는 만큼 극복이 가능하다고 본다."
아일랜드는 80년대의 위기를 사회적 합의를 통하여 극복하였다. 경제 문제로 시작된 아일랜드의 사회협약은 취업, 복지, 양성평등, 지역활성화, 사회정의 등 다양한 사회적 영역으로 확대되었다. 모든 문제와 도전을 사회적 합의로 극복할 수는 없다 하더라도 대화가 가능한 부분에서 아일랜드는 수평적 연대를 통하여 합의를 이끌어내고 이를 현실의 실천으로 전환하였다. 아일랜드는 사회 각 주체들 간의 첨예한 대립에 익숙한 한국사회에, 미래를 위한 각 주체들 간의 수평적 연대에 중요한 시사점을 제공하고 있다.
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