탄핵심판 중 사임 가능할까? 11문 11답

▲박근혜 대통령 탄핵소추안을 표결하는 제346회 국회(정기회) 제18차 본회의가 지난 9일 서울 여의도 국회의사당에서 열린 가운데 정세균 국회의장이 개회를 선언하고 있다.공동취재사진

지난 9일, 국회가 박근혜 대통령에 대한 탄핵소추안을 압도적으로 가결했다. 이제 공이 헌법재판소로 넘어간 것이다. 헌법재판소는 심판사건을 접수한 날부터 180일 이내에 종국결정의 선고를 하여야 한다. 다만, 재판관의 궐위로 7명의 출석이 불가능한 경우에는 그 궐위된 기간은 심판기간에 산입하지 아니한다(헌법재판소법 제38조). 위 기간은 반드시 지켜야 하는 강행규정은 아닌 것으로 해석한다. 따라서 경우에 따라서는 180일을 넘길 수도 있다. 탄핵심판과 관련한 법률적인 쟁점을 검토한다.

1. 우리나라 탄핵심판은 언제부터 있었는가?

제헌헌법(1948. 7. 17. 제정)에서부터 탄핵제도를 도입했다. 다만 탄핵발의는 의원 50인 이상의 연서로 하고 그 결의는 3분지 2 이상의 출석과 3분지 2 이상의 찬성이 있어야 했다(제헌헌법 제47조). 대통령과 다른 탄핵대상자 사이에 같이 적용되었다. 그리고 탄핵사건을 심판하기 위하여 법률로써 탄핵재판소를 설치하도록 했다. 이 경우 부통령이 재판장의 직무를, 대법관 5인과 국회의원 5인이 심판관이 되도록 했다(위 제47조).

2. 실제로 탄핵발의가 이루어진 예가 얼마나 있는가?

1985. 10. 18. 대법원장(유태흥)에 대한 탄핵소추안이 발의된 후 모두 14차례 탄핵발의가 있었다. 그 중에서 2004. 3. 9. 발의된 대통령(노무현)에 대한 탄핵소추안만 가결되었고, 나머지는 모두 부결되거나 폐기되었다. 가장 최근에는 2015. 9. 14. 행정자치부장관(정종섭)에 대하여 공무원의 정치적 중립위반을 이유로 탄핵소추안이 발의되었으나 폐기된 바 있다. 또한 1925년 대한민국 임시정부 시절 의정원의 탄핵 의결로 당시 이승만 대통령이 대통령직에서 면직된 예가 있다.

3. 외국 대통령의 탄핵사례는 어떠한가?

가장 유명한 예는 워터게이트 사건으로 리처드 닉슨 전 미국대통령에 대하여 탄핵 발의한 것이다. 당시 닉슨 대통령은 탄핵절차가 시작되자 사임하였다. 최근인 2016. 8. 브라질의 지우마 호세프 전 대통령이 탄핵으로 자리에서 물러났다. 인도네시아에서도 2001년 압두라만 와히드 전 대통령이 탄핵으로 파면됐다. 르윈스키 스캔들로 파문을 몰고 온 빌 클린턴 전 미국대통령은 위증 혐의로 탄핵 소추를 당했지만 상원에서 탄핵안이 부결돼 임기를 채웠다.

앤드루 존슨 전 미국 대통령도 마찬가지였다. 러시아에서도 1999년 보리스 옐친 대통령에 대한 탄핵이 추진됐지만 부결됐다. 프랑수아 올랑드 대통령도 얼마 전 탄핵 위기에 몰렸다가 하원의 절차 중단 결정으로 위기를 모면하였다. 페르난두 콜로르 지멜루 전 브라질 대통령은 1992년 부정축재 논란으로 하원에서 탄핵이 가결되자 사임했지만 상원이 탄핵 절차를 그대로 유지하면서 결국 탄핵되었다. 알베르토 후지모리 전 페루 대통령 역시 부패 혐의를 인정하고 사퇴했지만 탄핵 절차가 진행돼 파면되었다. 그 외에도 세계 곳곳에서 탄핵이 진행된 예가 많다.

4. 대통령에 대한 탄핵심판 중 하야가 가능한가?

국회법 제134조 제2항은 '임명권자는 피소추자의 사직원을 접수하거나 해임할 수 없다'고 규정한다. 그런데 대통령의 경우에는 임명권자가 없기 때문에 위 규정이 적용되지 않아서 사임(하야)이 가능하다고 해석하는 견해가 있다. 그러나 위 법의 규정은 스스로 물러나는 사임과 달리 탄핵으로 파면을 당하면 불이익을 입기 때문에 탄핵 중 사임을 막기 위한 규정이다.

또한 탄핵 당할 경우 5년 내에는 공무원이 될 수도 없다(헌법재판소법 제54조 제2항). 뿐만아니라 대통령이 탄핵을 당하면 전직대통령으로 예우를 받지 못하게 된다(전직대통령 예우에 관한 법률 제7조 제2항 제1호). 따라서 탄핵심판이 인용될 가능성이 있으면 사임을 통해서 그러한 불이익을 회피할 우려가 있다. 결국 위 국회법 규정의 취지나, 임명권자가 없는 대통령을 다른 공무원에 비해서 달리 취급해야할 합리적인 이유도 없다는 점에서 탄핵심판중에는 하야가 불가능하다고 봐야 한다.

5. 탄핵심판 중 하야하는 경우 탄핵심판은 어떻게 되는가?

▲박근혜 대통령이 지난 9일 오후 탄핵소추안이 가결된 이후 청와대에서 열린 국무위원 간담회에서 굳은 표정으로 자료를 보고 있다.연합뉴스

하야가 불가능하다고 본다면 당연히 심판은 계속되고 탄핵여부에 대한 결론을 내려야 한다. 그러나 하야가 가능하다고 한다면 심판이 종료되어야 한다. 즉 하야 즉시 헌법재판소는 탄핵심판을 기각해야 한다(헌법재판소법 제53조 제2항 유추적용). 그런데 하야가 가능하다고 보는 견해들도 대부분 헌법재판은 계속된다고 해석한다. 왜냐하면 대통령의 탄핵은 중대한 사항이기 때문에 향후에 미칠 영향까지도 고려해야 한다는 이유다.

그렇다면 탄핵심판 중 하야를 하고 그 후 탄핵결정이 인용될 경우 대통령의 지위 상실 시점을 어디로 볼 것인지 또다른 해석을 남기게 된다. 왜냐하면 대통령이 궐위된 때 또는 대통령 당선자가 사망하거나 판결 기타의 사유로 그 자격을 상실한 때에는 60일 이내에 후임자를 선거하도록 규정하고 있기 때문에(헌법 제68조 제2항) 중요한 의미를 갖게 된다. 그래서 탄핵심판 중에는 하야를 하지 못한다고 해석하는 견해가 법리적으로도 명쾌하다.

6. 국회가 탄핵소추를 취하(철회)하는 것은 가능할까?

탄핵소추안을 가결했던 절차로 철회하는 것도 가능하다고 본다. 즉 국회재적의원 과반수가 대통령 탄핵소추를 취하하는 안을 발의하고, 재적의원 2/3가 찬성하면 탄핵소추가 취하된다. 국회가 원구성을 달리해서 탄핵소추안을 발의한 국회와 이를 취하하는 국회가 달라지는 경우에도 마찬가지로 해석해야 할까?

예를들어 16대 국회에서 노무현 대통령에 대한 탄핵소추를 하였는데 17대 국회가 이를 취하하는 것이 가능하냐는 문제다. 국회의 권한범위 내에서는 원구성을 달리했다고 달리 볼 것은 아니다. 따라서 가능하다고 해석된다. 이 경우 피소추자의 동의가 필요할까? 일부 견해는 피소추자의 동의가 필요하다고 본다. 그러나 탄핵심판의 경우에는 형사소송에 관한 법령을 준용하기 때문에(헌법재판소법 제40조 제2항) 피소추자의 동의가 필요 없다고 해석해야 한다.

7. 탄핵심판 중 새로운 위법, 위헌사유가 발견된 경우 탄핵소추 사유로 추가할 수 있는가?

헌법재판소는 사법기관으로서 원칙적으로 탄핵 소추기관인 국회의 탄핵 소추의결서에 기재된 소추사유에 대해서만 판단하게 된다. 따라서 헌법재판소는 탄핵 소추의결서에 기재되지 아니한 소추사유를 판단의 대상으로 삼을 수 없다. 다만 소추사유에 대한 법률적인 평가는 소추기관과 달리할 수 있다(헌법재판소 2004. 5. 14. 선고 2004헌나1 결정). 또한 새로운 소추사유는 국회가 재적의원 과반수 발의와 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 추가하는 것이 가능하다.

8. 헌법재판소는 심판절차를 정지할 수 있는가?

헌법재판소법은 피청구인에 대한 탄핵심판 청구와 동일한 사유로 형사소송이 진행되고 있는 경우에는 재판부는 심판절차를 정지할 수 있다고 규정한다(제51조). 그렇다면 박근혜 대통령은 위 규정을 근거로 심판절차의 정지를 요청할 수 있을까? 현재 박근혜 대통령의 측근들이 기소되어 재판을 앞두고 있지만 박근혜 대통령은 기소되지 않은 상태다. 따라서 대통령 자신이 아니라 측근들의 재판을 이유로 재판절차를 정지해달라고 요청하는 것은 받아들일 수 없다.

9. 피소추자인 대통령이 변론기일에 반드시 출석하여야 하는가?

형사재판에서는 피고인이 반드시 출석해야 한다. 헌법재판소법이 탄핵심판의 경우에는 형사소송절차를 준용하도록 규정하고 있기 때문에 마찬가지로 반드시 출석해야 한다고 해석하는 견해도 있다. 그러나 당사자가 탄핵심판의 변론기일에 출석하지 아니하면 다시 기일을 정하여야 하고, 다시 정한 기일에도 당사자가 출석하지 아니하면 그의 출석 없이 심리할 수 있다(헌법재판소법 제52조)는 규정은 피소추자에게 의견진술의 기회, 또는 자기방어의 기회를 주려는 것에 불과하므로 반드시 출석이 강제되는 것은 아니다.

10. 재판관의 의견을 결정문에 표기하여야 하는가?

노무현 대통령의 탄핵심판 때는 헌법재판소법 제34조 제1항에서 '헌법재판소 평의는 공개하지 아니한다'고 되어 있었고, 개별 재판관의 의견을 결정문에 표시하기 위해서는 이와 같은 평의의 비밀에 대해 예외를 인정하는 특별규정이 있어야만 가능한데, 탄핵 심판에 관해서는 평의의 비밀에 대한 예외를 인정하는 법률규정이 없기 때문에 재판관 개개인의 개별적 의견 및 그 의견의 수 등을 결정문에 표시할 수는 없다(헌법재판소 2004. 5. 14. 선고 2004헌나1 결정)고 했다.

그러나 2005년 헌법재판소법 개정을 통해서 결정문에 탄핵심판청구의 기각과 인용 여부뿐 아니라 각 재판관의 의견, 재판관의 비율이 몇 대 몇인지를 밝히도록 하고 있다. 따라서 재판관들이 상당한 부담을 안게 됐다.

11. 탄핵결정을 받은 대통령을 사면하는 것이 가능한가?

헌법이나 법률에 명확한 규정은 없다. 사면법에서도 사면의 대상을 죄를 범한 자와 형을 선고받은 자로 한정하고 있다(사면법 제3조 제1, 2호). 다만 사면법 제4조에서는 '행정법규 위반에 대한 범칙(犯則) 또는 과벌(科罰)의 면제와 징계법규에 따른 징계 또는 징벌의 면제에 관하여는 이 법의 사면에 관한 규정을 준용한다'고 규정한다. 그러나 사면권의 내재적 한계 때문에 탄핵결정으로 파면된 자는 사면할 수 없다고 봐야 한다. 미국헌법에서는 명문으로 사면할 수 없다고 규정한다.

덧붙이는 글 글쓴이는 법무법인 민우 변호사이자, 한양대 법학전문대학원 겸임교수입니다.

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