| | 독일 연방하원의원 선거제도 | | | |
▶ 헌법적 기초
독일의 헌법(기본법) 제 20조 II항은 모든 국가권력이 국민으로부터 나오며, 이 권력은 국민에 의해 선거와 투표의 형태로 행사된다고 규정하고 있다.
이같은 헌법적 기초에 따라 독일연방공화국에서는 1949년 이래 입법기관인 연방 하원의원 선거를 통해 국민의 대표를 선출해왔다. 즉 독일에서는 국민들이 연방하원의원을 선출하고, 연방하원에서 연방수상을 선출한다. 따라서 독일에서의 연방하원선거는 국민이 대통령을 직접 선출하는 미국과 같은 나라들에서보다 더욱 그 의미가 크다.
독일 헌법 제 38조, 제 39조에 따르면 연방하원 의원들은 보통, 직접, 자유, 평등, 비밀 선거에 의해 선출된다. 선거를 통해 의원들은 유권자들로부터 전체국민의 이해를 대변하고, 헌법의 대의민주주의라는 형태로 국민의 통치를 실현하는 전권을 부여받게 된다.
▶ 독일 연방 하원의원 선거법과 동 시행령에 따른 독일 선거제도
1. 독일 연방하원의원 선거법의 특징
독일 연방하원의원 선거법은 선거제도, 선거기구, 선거권과 피선거권, 선거준비, 선거행위, 선거결과 확정, 재선거 및 보궐선거, 당선과 의원직 상실, 선거비용 총 9장 55개 조항으로 구성되어 있다.
독일 연방 하원의원 선거법이 우리나라 국회의원 선거법과 다른 점은 선거운동에 관한 규정이 거의 없다는 점이다. 즉 우리나라의 국회의원 선거법은 제38조에서 제86조까지 선거운동의 허용범위를 상세히 규정하고 있는데 반해, 독일의 연방 하원의원 선거법은 단지 제32조에서 아주 간략하게 허용되지 않는 선거운동행위만을 규정하고 있다. 즉 독일 선거법은 선거 당일 투표소 입구에서 선거권자의 투표행위에 영향을 줄만한 행위를 해서는 안되며, 투표가 종료되기 이전에 투표에 임한 선거권자들에게 설문조사를 해서 그 결과를 발표하지 못하도록만 규정하고 있다.
반면에 독일 연방하원의원 선거법은 제18조에서 제29조까지 지역선거구 입후보와 정당후보자 명부 작성 등에 관해 상세히 규정함으로써 연방하원의원이 명실상부하게 국민의 대표가 될 수 있는 제도적인 여건과 정당정치가 실현될 수 있는 기반을 마련해 놓고 있다.
2. 선거권과 피선거권
독일 연방하원의원 선거법 제 11조는 선거일 기준으로 18세 이상의 독일인에게 선거권을 부여하고 있다. 그러나 무제한적으로 선거권을 부여하는 것이 아니라, 선거일 현재 3개월 이상 독일에 거주하거나 통상적으로 거주해야만 하며, 법에 의해 선거권을 박탈당하지 않은 자에게만 부여하는 것으로 되어 있다.
한편 독일 연방하원의원 선거법 제 15조는 선거일 기준으로 일년 이상 독일국적을 가진 18세 이상의 독일인에게 피선거권을 부여하고 있다. 피선거권은 법원의 판결이나 다른 법률에 의해 선거권이나 피선거권이 정지 또는 상실되지 않은 자만이 갖도록 함으로써 선거권보다 제약요인이 많다.
3. 선거구역과 의원정수
독일 연방하원의원 선거법 제 1조는 연방 하원의원 정수를 656명으로 규정하고 있는데, 이중 328명은 지역선거구에서 주민들이 직접 선출하고, 나머지 328명은 비례대표의 원칙에 따라 각주의 정당별 후보자 명부 순위에 의해 선출되도록 규정하고 있다.
328개의 지역선거구는 인구수(평균 22만 6천명)에 따라 구분되는데, 독일 연방정부를 구성하는 16개 주정부별 지역선거구 분포현황을 보면 다음과 같다.
슐레스비히-홀슈타인(11개구), 함부르크(7), 니더작센(31), 브레멘(3), 노르트라인-베스트팔렌(71), 헤센(22), 라인란트-팔쯔(16), 바덴-뷔르템베르크(37), 바이에른(45), 자르란트(5), 베를린(13), 메클렌부르크-포어포메른(9), 브란덴부르크(12), 작센-안할트(13), 튀링엔(12), 작센(21).
4. 투표 및 의석의 배분
1) 제 1 투표와 제 2 투표
독일의 선거권자들은 통상 투표소에서 투표용지를 받게 되는데, 투표용지는 두곳에 기표를 하도록 작성되어 있다. 투표용지의 왼쪽에는 각 지역구 입후보자들의 성명이 세로로 기재되어 있는데, 이곳에 기표하는 것을 "제 1 투표"라고 한다. 투표용지의 오른쪽에는 각주에 등록된 정당의 명칭이 비례대표후보자들의 성명과 함께 세로로 기재되어 있는데, 이곳에 기표하는 것을 "제 2 투표"라고 한다.
2) 의석의 배분
독일 선거제도의 특징은 전체 연방하원의석인 656석이 우선 제 2 투표, 즉 선거권자들의 정당에 대한 투표에 의해서 분배된다는데에 있다.
독일 연방하원의 656개 의석은 제 2 투표(정당에 대한 투표)에서 5% 이상의 득표를 하거나, 5%에 미달하더라도 지역선거구에서 3석 이상을 차지한 정당에게 득표율에 따라서 제 1차로 분배된다. 즉 각 정당들은 전체 득표율에 따라 전체 의석을 배분받는데, 남은 의석은 득표 계산시 소수점 이하의 수치가 큰 순서대로 배분되며, 초과수가 같은 경우에는 제비뽑기에 의해 결정된다.
이같이 각 정당별로 전체의석이 배분되면, 각 정당에 할당된 의석을 같은 원리에 따라 또 다시 각 주정당별로 제 2차로 분배한다. 각 주정당별로 분배된 의석 범위내에서 지역구에서의 제 1 투표에 의해 당선된 자는 우선적으로 의석을 갖게 되며, 나머지 의석은 각주의 정당 후보자 명부의 순서에 따라 분배된다.
이같은 비례대표제의 계산방식을 니마이어 의석배분(Niemeyersche Sitzverteilung)이라고 부른다. 독일의 연방하원의원 의석배분이 혼쥬(das d'Hondtsche Hoechstzahlverfahren)에서 니마이어 방식으로 대체된 것은 7번째로 연방하원 선거법이 개정된 1987년이며, 동년 제 11대 연방하원의원 선거부터 니마이어 방식에 의해 연방하원 의석이 분배되고 있다.
3) 5% 조항
비례대표제는 주민들의 다양한 여론 및 이해를 상당히 정확히 반영한다는 점에서 매우 공정한 제도라고 할 수 있다. 그러나 이 제도는 이 모든 긍정적인 평가에도 불구하고 여당이 매우 어려운 조건하에서만 다수를 형성할 수 있다는 단점도 갖고 있다. 이같이 비례대표제가 안고 있는 분열의 위험을 어느 정도 줄이기 위해 이른바 5%-조항(5%-Klausel)이 도입되었다.
연방선거법 제 6조 VI항에 따르면 주 정당후보자 명부에 의해 의석을 배분받으려면 적어도 전체투표자의 5%의 득표를 해야만 하도록 규정하고 있다. 이 규정에도 물론 예외가 있다. 즉 동 조항은 적어도 3개 지역선거구에서 직접의석을 얻은 정당에게는 적용되지 않는다.
이 5% 조항은 1949년 이래 근본적으로 중소정당들의 난립을 막는 결과를 가져왔다. 1949년의 경우 10개 정당이 연방하원에 진출했으나, 1961년-1983년 기간중에는 4개 정당, 1983년-1990년 기간중에는 5개, 그리고 그 이후에는 6개 정당이 연방하원에 진출하고 있다. 연방하원이나 주의회에 이미 진출해 있지 않은 정당들은 연방하원에 진입할 기회가 거의 없으므로, 대부분의 유권자들은 처음부터 그같은 정당들에 대해서는 투표하지 않는다. 따라서 5% 조항은 유권자들이 중소정당을 피하게 하는 일종의 심리적인 효과를 가진다고도 볼 수 있다.
4) 초과 의석
현재 독일 연방하원의석은 662석으로 정원인 656명을 초과하고 있는데, 이는 초과의석(Ueberhangmandate) 때문이다. 초과의석이란 한 정당이 당해 주의 지역선거구에서 "제 1 투표"라는 후보자 직접선출로 차지한 의석이 당해 주의 "제 2 투표"에 의해 할당된 의석을 초과하는 경우 발생된다. 즉 선거권자들의 직접선거에 의해 선출되는 지역구 당선자들은 반드시 의석을 차지해야 한다는 원칙이 의석분포보다 우선하기 때문이다. 예컨데 1990년 선거의 경우 기민당은 작센-안할트
(Sachsen-Anhalt)주에서 총 9석의 의석을 비례대표의 원리에 의해 배분받았는데, 실제 직접선거에서는 12명이나 당선되었었다. 따라서 기민당은 작센-안할트주에서 3개의 의석을 초과의석으로 갖게 되었으며, 같은 방식으로 메클렌부르크-포어포메른주에서 2석, 튀링엔주에서 1석의 초과의석을 차지했다.
5. 입후보
독일 연방하원의원 선거법은 지역선거구 입후보나 주 정당후보자 명부에 의한 입후보에 관해 상세한 규정을 두고 있다.
지역선거구 후보자들은 연방 하원의원 선거법 제 21조에 따라 지역구 당원총회와 그 대표자회의에서 비밀투표에 의해 결정된다. 지역구 후보자 결정은 매 연방하원 의원임기 시작후 32개월이 지난 이후에 실시되어야 하며, 지역구 후보자 결정을 위한 대표회의는 23개월이 지난 후에야 구성될 수 있다고 규정하고 있다. 아울러 지역구 후보자는 1인만 선출하도록 규정하고 있다. 또 정당원이 아닌 사람이 출마하는 경우에는 선거권자 200인 이상의 추천을 받도록 되어 있다.
한편 독일 연방하원의원 선거법 제 27조, 제 28조, 제 29조는 각주의 정당후보자 명부에 관해 상세히 규정하고 있다. 정당후보자 명부는 정당에 의해서만 제출되도록 되어 있으며, 소수정당의 경우 선거권자 2,000명의 지지서명을 받아야 하도록 규정하고 있다. 정당 후보자 명부에는 정당이름과 약자와 함께 후보자들의 성명이 순서대로 기재되어야 한다. 아울러 정당후보자 명부에 따른 후보자는 1개주에서만 입후보할 수 있으며, 서면으로 동의서를 제출해야 한다.
지역구 후보등록은 늦어도 선거일로부터 66일전까지 서면으로 해야 한다. 지역구 선거관리위원회는 후보등록 접수 즉시 심사를 하여, 선거일 58일전에 등록허가여부를 결정한다. 후보등록이 거부되는 이유로는 기한이 경과했거나 법적 요건을 갖추지 못한 경우이다. 후보자는 지역구 선거관리위원회의 결정이 있은 3일 이내에 이의를 신청할 수 있고, 이같은 이의신청에 대해 선관위는 선거일 52일전까지 결정을 내린다. 정당후보자 명부 등록도 위의 지역구 후보등록 절차와 유사하게 이루어진다.
만약 연방하원의원이 의원직을 사직하거나 불의의 사고로 의원직을 내놓게 되면, 당해 연방하원의원선거에서의 주 정당 후보자명부로부터 다음 순위의 후보자가 그 의석을 차지하게 된다. 이는 직접 선출된 의원이든 아니면 주리스트를 통해 선출된 의원이든간에 다 적용된다. 독일 연방공화국 성립후 첫 선거에서는 지역선구구 의석이 공석이 될 경우 해당 선거구에서 다시 직접선출을 통해 의석을 채웠다. 그러나 이것은 독일내 계속적인 선거전을 낳았으므로 현행 제도가 도입되었다.
6. 선거 운동
독일 연방하원의원 선거법은 선거운동이나 선거전의 시작과 종료에 관해 별도의 규정을 갖고 있지 않다. 다만, 선거전이 본격적으로 시작되는 것은 지역구 후보자와 정당후보자 명부의 등록이 지역 선관위와 주 선관위에서 허가되는 선거일 52일전이라고 할 수 있다. 따라서 올해 연방하원의원 선거전은 선거일 52일전인 8월 25일부터 본격적으로 개시되었다고 하겠다.
각 정당들은 고유의 방법으로 선거운동을 실시하는데, 그 질과 양은 당의 재력에 달려 있다. 가장 흔한 선거운동은 포스터 부착, 연설회, TV를 통한 홍보방송 등인데, 독일 선거운동의 특징은 과열되지 않은 가운데 유권자의 지지를 호소한다는 점이다.
참고로 1998년 10월 16일 총선과 관련 TV를 통한 광고에 대해 간략히 언급해 보고자 한다. 독일의 공영 TV인 제 1 TV 방송(ARD)과 제 2 TV 방송(ZDF)은 이번 선거 홍보방송에 대해 다음의 원칙에 합의한 바 있다. 동 합의에 따르면 ARD와 ZDF에서의 선거 홍보방송의 회수는 총 65회인데, 정당의 크기에 따라 기민당(CDU), 사민당(SPD)에게는 각각 8회, 기사당(CSU), 녹색당(Gruene), 자민당(FDP), 민주사회주의당(PDS)에게는 각각 4회, 공화당(Republikaner)에게는 3회, 기타 15개의 소수정당에게는 각각 2회의 선거방송이 허용되어 있다. 선거홍보방송은 각 2분 30초로 되어있는데, 방송내용은 각 정당이 자율적으로 결정하도록 되어 있으며, 마지막 선거방송은 선거일 이틀 전인 10.14일(금) 방영하는 것으로 되어 있다.
7. 선거일
연방하원의 선거일은 연방대통령이 결정한다. 연방 하원의원 선거법 제 16조에 따르면 선거일은 일요일이나 법정 공휴일이어야 한다. 또한 연방하원 총선은 독일헌법 제 39조 I항에 따르면 이전 하원선거가 있은 후 45-47번째의 달에 실시되어야 한다. 연방하원이 조기에 해체되는 경우 총선은 연방대통령의 해체권한이 시행된 수 60일내에 있어야 한다. 새로운 연방하원이 구성되어야만 구 연방하원이 해체된다.
/ 김태희 | | | | |
