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한반도 정세는 말 그대로 암울한 상황이다. 대화는 단절되었고 북한은 핵무장을 통해 안전을 보장하겠다는 의지를 드러내고 있다. 우리는 새로운 정부의 출범을 맞아 한반도 평화를 위한 우리의 노력을 재평가할 필요가 있다. 좀 더 구조적인 문제에 대한 질문을 던지고 그 해답을 찾아야 한다.

지금 한반도에서 대화가 단절된 것은 서로를 신뢰하지 않기 때문이다. 1992년 <한반도비핵화선언>이 체결된 이후 30년이 넘는 기간 동안 우리는 한반도 비핵화를 위해 노력해 왔으나 결국 실패했다. 또한, 금강산 관광과 개성공단으로 대표되는 남북경협은 한반도 경제공동체의 꿈에 다가서기도 전에 좌초되었다.

이와 같이 암울한 한반도의 현재와 그 결과에 대한 평가는 다양한 시각에서 원인을 찾을 수 있을 것이다. 여기서는 그 긴 시간 동안 있었던 수많은 '약속'이 지켜지지 않은 이유에 대해 남북합의서를 중심으로 이야기하려 한다.

2022년, 2008년의 데자뷰인가?

2007년 2차 남북정상회담은 10.4 선언을 탄생시켰고 남북경협과 사회문화 교류 등 전방위적인 남북교류협력이 현실화되는 듯 보였다. 그러나 2008년 정권교체와 함께 등장한 이명박 정부는 김대중 정부와 노무현 정부가 북한과 체결한 남북합의서를 무력화시켰다. 국내법적으로도 그 효력이 불명확한 남북합의서는 서로 다른 대북정책을 표방한 신정부의 등장으로 이전의 합의가 제대로 이행되지 못하는 결과를 가져왔다.

북한의 무력도발은 분명 남북의 약속을 깨는 위반행위이다. 남북합의가 이행되지 못한 책임에서 북한은 자유로울 수 없다. 그렇다면 한국 정부는 이러한 책임에서 자유로운가? 그렇지 않다. 한국 정부 또한 스스로 남북 합의를 부정하는 모습을 여러 차례 보여왔다. 이제 또 한 번의 정권교체가 이루어졌다. 윤석열 정부는 이전 정부에서 체결한 남북합의에 대해 어떤 입장을 취할 것인가?

남북합의서는 왜 무력한가?

남북관계를 발전시키기 위한 노력은 왜 실패했나? 서로의 약속이 지켜지지 않았기 때문이다. 남북 간의 약속은 남북합의서의 형태로 만들어져 왔다. 2006년 제정된 [남북관계 발전에 관한 법률]에서 '남북합의서'는 "정부와 북한 당국 간에 문서의 형식으로 체결된 모든 합의"로 정의된다. 지금까지 남북은 667차례의 남북회담을 통해 258개의 남북합의서를 체결하였다.

이렇게 오랜 시간과 노력의 결실로 만들어진 남북합의는 지금 어떤 모습인가? 남북합의서는 동북아 정세의 위기, 남북관계의 악화, 그리고 정권교체로 무력화되어 왔다. 단지 그뿐인가? 아무리 주변 환경이 어렵다고 하더라도 이렇게 모든 합의가 무력하게 사문화될 수 있는 것인가?

남북합의서가 지켜지지 않는 이유 중 하나는 남북합의서가 어떠한 법적 효력을 가지고 있느냐의 문제와 맞닿아 있다. 학술적인 논의와는 별개로 남북합의서는 국가 간 체결된 조약과 같은 법적 효력을 갖지 못한 채 선의에 의한 약속, 즉 신사협정으로 취급받고 있다.

남북합의서를 규정한 [남북관계 발전에 관한 법률] 또한 그 어디에도 남북합의서가 어떤 법적 효력을 갖는지, 이행 권한을 갖고 있는지 규정하고 있지 않다. 주변 환경과 상관없이, 남북관계의 부침과 상관없이 남북합의서는 지켜지기 어려운 태생적 한계를 갖고 있는 것이다.

남북합의서에 더 무거운 책임을 묻자

한반도는 여전히 전쟁상태로부터 자유롭지 않다. 한반도 정전체제 하에서 남북의 대결과 충돌은 여전히 현실 가능한 변수이다. 우리는 좀 더 구조적인 문제를 해결할 필요가 있다. 우리는 남북합의서에 더 무거운 책임을 지울 필요가 있다. 그렇다면 남북의 약속, 남북합의서가 주변 정세의 악화와 상호신뢰의 훼손, 정권교체와 같은 변화로부터 안전하게 이행되기 위해 어떤 노력이 필요할까?

첫 번째 방안은, 핵심적인 남북합의를 조약으로 체결하는 것이다. 남북합의서를 조약의 형태로 체결하거나 모든 남북합의서를 조약에 준하여 법적 효력을 부여하는 법제 개편을 이행하는 방안이 있다. 독일 통일 과정에서 서독이 동독과의 합의를 조약(동서독 기본조약)으로 체결하거나 외국과의 조약과 동서독 합의서에 같은 법적 효력을 부여했던 경험을 참고할 필요가 있다.

두 번째로, 국내 법률로서 남북합의서의 법적 효력을 명문화하는 방법이 있다. 현행 [남북관계 발전에 관한 법률]에서 남북합의서의 법적 효력을 명확히 규정하고 주무부서의 이행 권한을 부여하는 방법이다. 이와는 별도로 남북이 합의한 주요 협력사업을 남북이 각각의 국내법률로 제정하는 방법도 가능하다. 현재 남과 북이 [개성공업지구 지원에 관한 법률]과 [개성공업지구법]을 통해 개성공단 개발과 지원을 국내법으로 제정한 것과 같은 방식이다. 겨레말큰사전 편찬사업 또한 [겨레말큰사전 남북공동편찬사업회법] 제정으로 그 명맥을 유지하고 있다는 점에서 법제화는 남북합의를 최소한으로 이행하기 위한 현실적인 대안이 될 수 있다.

세 번째로, 남북합의서의 체결과 이행, 정지와 재협상, 그리고 재개의 프로세스를 관리한 장치를 마련할 필요가 있다. 특히 남북합의서가 정지 내지, 무력화된 상황에서 남북합의서의 이행을 재개하기 위한 프로세스가 마련되어야 한다. 현재와 같이 남북합의가 이행되지 않는 상황은 이를 재개하기 위한 규정과 매뉴얼이 마련되어 있지 않은 문제와도 연관되어 있다.

추가적으로, 정부가 독점하고 있는 남북합의 과정에 국회와 정당의 역할이 확대되어야 한다. 무엇보다도 남북협상 과정에서 야당의 의견을 최소한으로 반영할 필요가 있다. 정부의 독점적 대북 협상은 야당의 참여를 제한함으로써 정권교체와 함께 이전 정부의 남북합의가 무력화되는 결과를 가져왔다. 또한, 현행 [남북관계 발전에 관한 법률] 제23조는 "대통령은 국회의 체결·비준 동의를 얻은 남북합의서에 대하여 … 그 효력을 정지시키고자 하는 때에는 국회의 동의를 얻어야 한다"고 규정하고 있다. 국회는 스스로 동의한 남북합의서가 무력화되는 상황에서 좀 더 적극적으로 관여하기 위한 조치를 취해야 한다.

윤석열 정부의 첫걸음이 중요하다

윤석열 정부는 110대 국정과제 중 하나로 남북관계 정상화를 제시하였다. "대화를 통해 긴장을 완화하고 상호주의와 실사구시적으로 공동 이익 실현"하고 "분야별 남북 경제협력 로드맵을 제시하여 북한 비핵화를 견인"하며 "남북 간 상호 개방과 소통‧교류 기재를 활성화하여, 북한의 점진적 변화를 유도"하겠다는 것이다. 과거 이명박 정부와 같이 선비핵화 논리에 갇히기보다는 비핵화와 남북관계 정상화를 함께 추진하겠다는 의지로 읽힌다.

제안컨대 윤석열 정부가 기존의 남북합의서에 대한 존중을 표명함으로써 남북 간 신뢰를 회복하고 남북합의서가 좀 더 무거운 책임을 지고 이행될 수 있도록 국회와 함께 남북합의서의 제도화에 적극 나서길 기대해 본다.