국회와 인권, 절반의 희망 절반의 좌절

▲ 국회 ⓒ 김윤섭

국회(입법부)는 행정부·사법부와 함께 근대국가의 3부를 형성하며, 입법권은 국회의 권한 가운데 가장 중요한 부분이다. 권력분립의 견지에서 행정부나 사법부가 조례 및 규칙 제정권을 갖고 있긴 하지만, 국회가 배타적 입법권을 행사하고 있는 것은 분명한 사실이다.

대한민국 헌법도 제40조에서 국회가 유일한 입법기관임을 명시하고 있다. 따라서 대한민국이 법치국가를 지향하는 이상, 우리 사회의 인권 수준은 입법과 관련해서는 국회의 영향을 직접적으로 받을 수밖에 없다.

행정부 견제의 측면에서 16대 국회는 이전 국회와 뚜렷하게 구별되는 모습을 보였다. 1961년 제5대 국회 이후 처음으로 대통령이 거부권을 행사한 법안(대통령 측근비리 특별법안)을 재가결했고, 제6대 국회 이후 처음으로 의원들의 자율투표에 의해 야당 출신 국회의장이 선출됐으며, 국민적 반대를 무릅쓰고 헌정사 최초의 대통령 탄핵안까지 통과시켰다.

혹자는 이런 현상들을 두고 대한민국 국회가 비로소 ‘행정부의 시녀’ 또는 ‘통법부(通法部)’라는 오명을 벗었다는 씁쓸한 평가를 내렸다.

국회 본연의 기능인 법안 발의에서도 16대 국회의 달라진 점을 찾아볼 수 있다. 16대 국회에서 국회의원들이 발의한 법안은 모두 1907건이며 이 중 491건(26.0%)이 통과됐다. 반면 정부 제출안은 595건으로 이 가운데 424건(71.3%)이 가결됐다.

비록 법안의 충실도 면에서는 행정부가 여전히 입법부보다 우위를 보였지만, 제6대 국회 이후 최초로 의원발의 법안이 정부 제출 법안보다 많아진 점은 긍정적인 변화였다. 물론 여기에는 16대 국회가 운영의 투명성을 확보하고 유권자의 통제권을 강화하기 위해 도입한 법안실명제가 결정적 원인으로 작용했다.

그렇다면 16대 국회는 양적인 성장만큼의 질적인 성숙까지 이루었을까. 속내를 들춰보면 쉽게 동의하기 어려운 구석이 많다. 엄밀히 말해서 의원발의 법안이 많아진 것은 정파간의 치열한 경쟁이 빚은 필연적 산물이다. 이 때문에 정부나 이익단체가 기초한 법안을 그대로 발의하거나, 상대 당의 법안을 짜깁기해서 제출하는 경우도 적지 않았다.

더 중요한 것은 국회가 사회적 관심이 집중된 법률의 발의에서 행정부를 따라가지 못했으며, 설상가상으로 중요 법률안을 적시에 성실하게 검토하지 못했다는 점이다. 한 예로 16대 국회의원 중 시민사회단체가 최우수 의원으로 선정한 국회의원의 경우, 무려 700여건의 안건을 제안했지만 법률로 확정된 것은 겨우 1건이었다.

2000년 4월 13일. 국민들의 비상한 관심 속에서 제16대 국회의원 선거 결과가 나왔을 때의 일이다. 당시 시민사회와 언론은 44.66%(111명)에 달한 초선의원들에게 기대를 표했고, 대다수 정치신인들도 시대의 요구를 받아들이겠다며 의지를 내비쳤다. 그로부터 4년여. 16대 국회는 2004년 4월 15일 치러진 제17대 총선과 함께 사실상의 공식활동을 마감하고, 절차적 종료시점만을 남겨 놓고 있다(법률적으로 16대 국회의 임기는 2004년 5월 29일에 끝난다).

위에서 간략하게 살펴보았듯이 16대 국회는 외형적으로 크게 달라졌다. 하지만 16대 국회를 평가하는 국민들의 시선은 그다지 곱지가 않다. 과연 무슨 일이 어떻게 벌어진 것일까. 인권 관련 법률의 제개정 등을 포함한 국회의 결정을 중심으로 16대 국회가 걸어온 길을 더듬어 본다.

▲ 사회보호법 폐지 법안은 대다수 국회의원들이 공감하고 있음에도 결국 실현되지 못했다. ⓒ 김윤섭

인권 관련 위원회의 출범

인권의 관점에서 16대 국회가 두드러지는 점은 무엇보다 인권과 관련한 각종 위원회의 탄생이다. 16대 국회가 출범한 이후 민주화운동관련자 명예회복 및 보상심의위원회(2000년 8월·이하 민주화위), 의문사진상규명위원회(2000년 10월·이하 의문사위), 국가인권위원회(2001년 11월·이하 국가인권위) 등이 차례로 등장했다.

국회는 이들 위원회의 출범 과정에서 정당에 따라 이견을 보이고 시민단체의 요구와 상당한 거리가 있는 법안을 통과시켰지만, 여야를 막론하고 인권 관련 위원회가 필요하다는 주장에는 대체로 공감했다.

민주화운동관련자 명예회복 및 보상 등에 관한 법률이 여야의 공동발의로 국회를 통과된 것은 1999년 12월이고, 이 법에 따라 민주화위가 출범한 것은 2000년 8월이다. 따라서 엄밀하게 말하면 민주화위는 15대 국회의 산물이다. 하지만 법률의 시행령이 공포되고 이에 근거해 국무총리 소속으로 민주화운동관련자 명예회복 및 보상심의위원회가 구성된 것은 16대 국회 때의 일이다. 또한 16대 국회는 선거를 코앞에 둔 2004년 3월 민주화운동관련자의 신청기한 연장과 구체적인 명예회복 방안 등을 명시한 개정법률안을 통과시켰다.

의문사위는 과거 권위주의 정권에서 벌어진 의문사 사건들의 진상을 밝히기 위해 설립된 대통령직속 국가기구다. 하지만 의문사진상규명에관한특별법은 처음부터 조사기한과 조사권한을 제한했다. 이 때문에 의문사위는 인혁당 사건 등의 실체에 새롭게 다가서는 개가를 올렸음에도, 2002년 9월 16일 장준하 사건과 최종길 사건 등의 진실을 끝내 규명하지 못한 채 시한에 쫓겨 활동을 끝마쳤다.

비록 16대 국회의 막바지에 여야 의원 61명이 조사시한 폐지 및 조사권한 강화 등을 골자로 한 의문사진상규명위원회법개정안을 발의했으나, 법사위는 “우리 소관사항이 아니다”며 두 차례나 개정안을 반려했다. 이로 인해 2기 의문사위는 17대 국회의 개원 시점인 2004년 7월 공식 활동을 마감할 수밖에 없게 됐다.

국가인권위는 탄생 과정에서 가장 많은 우여곡절을 겪었다. 법 제정을 둘러싸고 법무부와 인권단체의 갈등이 계속됐고, 각 정당과 인권시민단체는 의견 차이를 좁히지 못했다. 결국 인권시민단체의 반대 속에 여야가 서로 다른 법안을 상정하는 파행 속에서 국가인권위원회법이 가결됐다.

국가인권위가 단순한 행정부처가 아닌 독립기구로 탄생한 데는 수년간에 걸친 인권시민단체의 노력과 인권 개선을 위한 국민의 열망이 중요한 역할을 했다. 비록 최종적으로 통과된 국가인권위원회법이 인사와 예산의 독립성을 보장하지 않는 등 미흡한 점이 있었지만, 국가인권위가 법무부의 산하기관으로 결정되지 않고 입법·행정·사법 3부 어디에도 속하지 않는 독립적 인권전담 국가기구로 탄생한 것은 16대 국회의 성과라 할 수 있다.

결과적으로 16대 국회에서의 인권관련 위원회 설립은 우리 사회 인권 향상에 중요한 계기를 만들었다. 하지만 선진국의 예에서 알 수 있듯이 한 사회의 전반적인 인권 수준 향상은 기관의 탄생만으로 이루어질 수 없다. 최병모 민변 회장이 16대 국회의 중간평가 자리라 할 수 있는 ‘2002년 한국인권보고대회’에서 한 발언은 여러 가지를 생각하게 만든다.

“국가인권위, 의문사위 등 인권 관련 위원회가 출범하여 지난 시기의 인권침해 사례를 밝혀 내고 현재 발생하고 있는 인권침해 사례에 대해 국가적인 대응체제를 마련한 점은 그나마 하나의 진전이라고 하겠습니다. 그러나 국가인권위나 의문사위는 그 활동과정에서 끊임없이 다른 국가기관의 몰이해와 견제로 인하여 애초의 목적달성에 어려움을 겪고 있습니다.”

▲ 국가정보원이 두 차례에 걸쳐 추진한 테러방지법 안은 인권침해 가능성이 높다는 여론에 직면했다. ⓒ 김윤섭

물러서거나 혹은 잠자거나

인권 관련 위원회의 설립 이 외에도 16대 국회의 성과는 더 있다. 우선 국내보다 국제사회에서 주목받은 국제형사재판소에 관한 로마규정 비준을 들 수 있다. 로마규정은 국제적으로 중대한 범죄를 저지른 이들을 처벌하기 위한 것으로, 대한민국 국회가 이를 비준한 것은 “우리나라에서 국제형사재판소 규정상의 범죄가 발생해서는 안 된다”는 의지를 대내외에 천명한 것으로 볼 수 있다.

이 밖에 16대 국회의 마지막 순간에 통과된 성매매방지법도 성매매 관련자에 대한 처벌을 강화하고 피해여성들의 사회복귀를 적극적으로 지원할 수 있게 했다는 점에서 긍정적으로 평가된다.

하지만 16대 국회는 이 같은 공로를 내세우기가 부끄러울 만큼의 씁쓸한 흔적을 남겼다. 월드컵을 앞두고 테러방지법을 무리하게 밀어붙이는가 하면, 16대 국회의 막바지엔 인권단체의 비판을 무릅쓰고 집회및시위에관한법률 개정안을 가결하고, 국민적 논란이 일고 있는 이라크 추가파병을 여야 합의로 결정했다.

그런가 하면 16대 국회는 오랜 논의 끝에 사회적 공감대를 확보해 온 사회보호법과 호주제를 폐지하지 못한 채 임기를 마쳤다. 16대 국회 초반 급물살을 타던 국가보안법 개폐에 관한 논의도 어느 틈엔가 꼬리를 감추고 말았다.

테러방지법 제정은 국가정보원이 두 차례에 걸쳐 시도했다. 첫 번째 시도는 2001년 11월 월드컵을 앞두고 테러에 대비해야 한다는 명분으로 시작됐다. 당시 국가인권위는 출범하자마자 국회의장과 국회정보위원회 위원장에게 테러방지법(안)의 인권침해 가능성 등에 대한 의견을 제출하고, 이후 법안 검토와 청문회 등을 거쳐 2002년 2월 국회에 공식적으로 반대의견을 표명했다.

2003년 말에도 정치권과 국가정보원이 국제사회의 테러에 대해 경각심을 호소하며 테러방지법 수정안을 국회에 제출했으나, 국가인권위는 수정안의 내용을 세밀히 검토한 뒤 “형식적으로 일부 조항이 축소 조정됐지만, 내용상으로 개악된 부분이 많고 독소조항이 남아 있다”며 반대 의견을 표명했다. 결국 테러방지법은 국회를 통과하지 못한 채 16대 국회의 유산으로 남게 됐다.

집시법 개악과 이라크 파병의 후유증

16대 국회가 통과시킨 법안 가운데 인권시민단체로부터 가장 혹독한 비판을 받은 법안이 바로 집회및시위에관한법률 개정안(이하 개정안)이다. 개정안은 국회에 제출될 때부터 큰 논란을 빚었는데, 그 핵심은 헌법 제21조(집회의 자유)의 침해 여부였다.

이에 대해 인권 단체들은 개정안에 담긴 ‘외국공관 100m 이내 집회 제한’ 등의 내용이 표현의 자유를 심대하게 침해할 우려가 있다며 시민불복종 운동을 선언하기도 했지만, 국회 법사위와 본회의는 일부 조항만을 수정한 채 개정안을 통과시켰다. 국가인권위는 2003년 11월 국회 법사위에 집시법 개정안이 헌법 제21조를 침해한다는 판단을 내리고, 반대 의견을 표명한 바 있다.

17대 국회의 개원을 앞두고 인권시민단체와 언론은 16대 국회가 만들어낸 각종 법률의 재검토를 요구하고 있는데, 집시법 개정은 그 가운데 주요 요구 사항이다.

이라크 추가파병 문제는 16대 국회에서 17대 국회로 넘어가는 길목에서 가장 뜨거운 감자가 될 것으로 예상된다.

이라크 파병은 16대 국회에서 가장 큰 논란이 됐던 인권 관련 이슈다. 정부는 2003년 초 국무회의에서 이라크 파병을 결정하고 국회에 파병동의안을 제출했다. 당시 국가인권위는 당시 정부와 국회에 반전·평화·인권의 대원칙에 입각한 이라크 전쟁 반대 의견을 밝혔지만, 국회는 대다수 의원들의 찬성으로 동의안을 통과시켰다.

2003년 하반기부터는 전투병이 포함된 추가파병 논쟁이 치열하게 벌어졌는데, 국회는 이번에도 파병동의안을 가결했다. 이라크 추가파병 문제는 16대 국회에서 17대 국회로 넘어가는 길목에서 가장 뜨거운 감자가 될 것으로 예상된다. 명분과 실리, 국익과 원칙의 논리는 지금도 끊임없이 충돌하고 있다.

한편 사회보호법과 호주제는 폐지 일보 직전에서 빛을 보지 못한 법안으로 꼽힌다. 사회보호법은 다수의 의원들이 폐지 주장에 공감했으나, 16대 국회의 마무리 국면이 여야의 막다른 대결구도로 치달으면서 충분히 논의되지 못한 채 폐기되고 말았다.

사회보호법폐지법률안이 논의된 2004년 2월 26일 국회 법사위, 인권시민단체들은 이날 16대 국회의 역사적 선택을 기대했지만, 법사위는 “보다 심도 있는 논의가 필요하다”며 안건을 법안1소위로 돌려보냈다. 무려 24년간 끌어왔던 반인권적 법안에 대한 국회의원들의 논의 치고는 너무도 허망한 결정이었다(국가인권위는 2004년 1월 국회의장과 법무부장관에게 사회보호법 폐지 및 대체입법 마련을 권고했다).

1998년부터 여성단체를 중심으로 시작된 호주제 폐지운동은 우리 사회에 적지 않은 성과를 남겼다. 이로 인해 다수의 국민들이 호주제 폐지 등을 골자로 한 민법개정안에 찬성한다는 여론조사 결과가 발표되기도 했다.

하지만 16대 국회의원들의 의견은 국민들의 의견과 상당한 격차가 있었다. 2003년 12월 국회 법사위에서 민법개정안을 심의하던 의원들이 쏟아 놓은 발언이 단적인 예다.

“호주제 폐지가 안 됐다고 여성들이 피해를 입는 게 뭐가 있나?” “공산당이 정권을 잡으면 가족해체부터 한다더라.”(국가인권위는 2003년 3월 헌법재판소에 호주제가 위헌이라는 의견을 제출한 바 있다.)

아직도 존재하는 사회보호법과 호주제

우리 사회의 수많은 인권현안 가운데 가장 중요한 사안 중 하나가 국가보안법이다. 국가인권위가 2003년 구성한 3개의 태스크포스팀에 국가보안법을 포함시킨 것이나, 2002년 12월 대통령직인수위원회에 ‘새정부가 해결해야 할 10대 인권현안’을 제출하면서 첫 번째로 ‘국가보안법 개폐’를 올려놓은 것도 그런 이유다. 16대 국회의 초반부엔 사회 각계에서 국가보안법 개정에 관한 논의가 활발하게 일어났다.

이것은 2000년 6·15 남북정상회담과 김대중 정부의 개혁정책 때문으로 해석된다.

이 같은 분위기는 국회에서도 나타났다. 2000년 7월 11일 국회 정치분야 대정부질문에서 여야 의원들(손학규·송석찬·임종석·정동영)이 한 목소리로 국가보안법 폐지 또는 대폭 개정을 요구했고, 그해 12월에는 국가보안법 폐지에 관한 법률이, 이듬해 4월에는 국가보안법 개정에 관한 법률이 잇따라 국회에 제출됐다.

비록 16대 국회가 후반기로 넘어가면서 국가보안법 개폐에 관한 논의는 점차 사그라졌지만, 국가보안법 논쟁은 17대 국회에서도 중요한 이슈가 될 것으로 보인다. 최근 한 일간신문이 17대 국회의원 당선자 299명을 상대로 조사한 결과에 따르면, 25명을 제외한 대부분의 응답자가 국가보안법 폐지 또는 개정에 찬성 의사를 밝혔기 때문이다.