▲ 세월호 참사는 국가 능력부재의 탓 이 교수는 언급한다. "세월호 사건의 본질은 세월호가 침몰하기 시작하면서 완전히 침몰하기까지 40분 동안 생명구조에 필요한 시간이 충분했음에도 불구하고 국가의 부재상태, 공권력의 공백상태에서 기인했다" ⓒ 이정민
한동안 잠잠했던 '지방분권'의 목소리가 다시 높아지고 있다. 지난 4월 경기도의회에 이어, 5월 13일 대구에서는 '지방분권개헌청원본부'가 발족했다. 그리고 인천에서는 '새정치연합 자치분권 민주지도자회의'가 열려 지방자치시대에 맞는 헌법 개정의 필요성을 공유했다.
발제를 맡은 이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 현재 중앙정부가 기능마비상태에 놓여 있다고 일침을 놓았다. 그러며 이 교수는 세월호 사건도 국가기능 마비현상의 작은 예에 불과하다고 꼬집었다. 즉 세월호 사건의 본질은 국가의 부재상태, 공권력의 공백상태에서 기인했다는 지적이다.
이 교수는 "아무도 세월호 선장에게 승객을 탈출시키라는 명령을 하지 않았고, 지시권을 가진 중앙정부는 너무 멀리 있었고, 현장에 있는 진도군수와 전남지사에게는 아무런 권한이 없었다"며 "이런 현상을 두고 공자는 절위(竊位)라고 했다. 즉 능력도 없으면서 벼슬자리를 도적질해 억울한 백성만 피해를 입게 된 꼴"이라고 훈계했다.
지금, 왜 다시 지방분권 개헌인가
"현행 헌법은 1987년 개정 후 30년 가까이 지난 지금의 변화된 현실에 부합하지 않는 다수의 내용들을 담고 있어, 지방자치의 복잡다기한 현실을 충분히 담아내는 데에 미흡하다"
이 교수에 따르면 현재 헌법은 지방자치발전의 디딤돌이 아니라 걸림돌이 되고 있다. 헌법 제117조와 제118조가 지방행정의 모든 손발을 묶고 있기 때문이다.
구체적으로 보면, 헌법 제117조 법률우위의 원칙으로 인해 지방자치단체가 중앙정부의 하급기관으로 전락했다. 국가가 법령으로 자치사무에 때한 세세한 규정을 하고 있어, 지방정부는 자치입법권을 통한 입법정책을 제대로 펼칠 수가 없다는 것. 다시 말해 헌법상 법률유보의 원칙에 따라 지방정부는 정책자율성을 박탈당했다는 지적이다.
이어 헌법 제118조의 지방조직법정주의는 지방정부의 자치조직권을 무력화시키고 있다. 즉 지방조직의 형태와 의회와의 관계마저 일일이 국가가 법률로 규정하고 있어 조직자율성이 크게 훼손되고 있다는 것이다.
정당공천 배체를 통한 지방정치 복원 시급
이 교수는 지방분권을 위한 과제로 정단공천 배제를 통한 지방정치의 복원, 재정자율성과 재정책임성 명확화, 지방세 강화, 중앙정부의 재정책임의 지방정부 전가금지 제도화, 자치입법권의 보장, 지방의 조직자율성, 양원제의 도입 등을 제언했다.
그는 먼저 지방정치의 혁신만이 중앙권력집중의 폐단을 해소할 수 있다고 단언했다. 그러기위해서는 정당공천 배제를 통해 지방정치 복원이 선결돼야 한다고 강조했다. 이 교수는 "지역구 국회의원은 전국정치를 하는 대신에 정당공천을 매개로 지방정치를 하고 있다. 이로 인해 지방정치도 실종되고, 전국정치도 실종됐다"며 "헌법 8조에 '지방선거에서는 정당의 공천을 배제할 수 있다'고 규정하면 된다"고 설명했다.
이어 재정 문제에 있어서도 그는 "취득세 인하문제, 복지비용의 부담문제 등 중앙정부와 지방정부 간의 갈등조짐은 이미 현실적인 것이 되었다"면서 "지금이라도 헌법상 이를 명확히 해놓지 않으면 중앙정부와 지방정부사이의 갈등관계는 파국을 맞이할 수도 있다"고 조언했다.
이밖에도 이 교수는 세원공유제도 도입 등 수평적인 재정조정제도 법제화, 복지사무의 소요비용은 국가가 부담, 지방자치법 제22조 단서의 삭제, 지방자치사무의 법률유보 대신 조례유보 채택, 이원집정부제 또는 의원내각제 도입을 위한 개헌논의 등을 대안으로 제시했다.
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